La virulenta irrupción de la pandemia del COVID-19 y sus efectos altamente disruptivos sobre los principales aspectos de la vida humana, generaron, en primer lugar, una urgencia para el mundo en torno al desarrollo de vacunas efectivas contra el novel coronavirus y luego, en segundo lugar, el desafío de producirla y eventualmente garantizar y asegurar el acceso y una distribución global equitativa de las mismas. La “fase científica” -a pesar de las dudas iniciales en torno a disponer rápidamente de vacunas eficaces y seguras- fue el menor problema que atravesó el mundo. La “fase política” -como suele ocurrir- trajo los mayores dolores de cabeza.
De qué hablamos cuando hablamos: un breve glosario
Antes de avanzar con cualquier análisis, es menester presentar un breve glosario en relación al tema vacunas. En primer lugar y antes que nada hay que hablar del mercado de vacunas. Ha existido -en particular en el primer semestre de 2021- un exponencial desfase entre la oferta y la demanda. Al no poder ajustar por precio dada la urgencia sanitaria (recién ahora Pfizer y Moderna anuncian aumentos), el ajuste fue por distribución.
Aquí aparece otro concepto, el de nacionalismo de vacunas. La respuesta de algunos países productores -principalmente EEUU y en menor medida la UE e India- fue la de bregar por frenar la exportación -tanto del bien final como de los insumos- a los fines de garantizar la inmunidad de sus connacionales en un contexto global de dificultades en la oferta y la cadena de producción. Para abril de 2021, de las 300 millones de dosis producidas en EEUU, ninguna había sido exportada a terceros mercados. Por su parte, el tironeo entre la Comisión Europea y el laboratorio AstraZeneca por los incumplimientos de este último -el cual llegó a incluir una amenaza de prohibición de exportación- resultó ilustrativo de este punto. En el Occidente desarrollado primó claramente un enfoque de “We, first”.
Ahora bien, en otros países desarrolladores y productores de vacunas como China y Rusia, desde un principio hubo diplomacia o geopolítica de vacunas. El tipo de régimen político, el relativo control de la pandemia y la desconfianza inicial de gran parte de los rusos y chinos en torno al inmunizante les permitió a Moscú y Beijing tener mayores márgenes de maniobra (oferta) en el plano externo. Aquí el lector elegirá el concepto que considere más apropiado. La idea de “diplomacia” acentúa un rol cooperativo y benevolente del país productor en donde prima la búsqueda de un bien común (acabar con la pandemia) mientras que la idea de “geopolítica” (siempre forzada en su acepción original) apunta a la construcción de poder e influencia a partir de una vinculación de cuestiones derivada de garantizar el acceso a un bien escaso y vital como ha sido y aún es la vacuna del Covid-19.
Los mecanismos para lograr estos objetivos han sido el comercio y la donación de vacunas. En el primer caso se da una transacción comercial con los laboratorios, la cual puede estar mediada por la variable gubernamental, como ocurre con la vacuna rusa Sputnik V y con las vacunas chinas. Esto implica una erogación por parte del Estado comprador hacia los laboratorios con los consecuentes márgenes de ganancias para estos últimos. En el caso de las donaciones, no hay erogación alguna y están motorizadas, impulsadas y costeadas por los Estados en donde esas vacunas se producen.
Cuando en agosto del 2020 finalizamos la escritura La Disputa por el Poder Global: China contra Estados Unidos en la crisis de la Pandemia (Capital Intelectual), la carrera de las vacunas estaba aún en su fase exploratoria. Sin embargo, gran parte de la evolución que ha tenido este tema en la política internacional durante el año 2021 va en sintonía con muchos de los supuestos y argumentos presentados en el libro. Este breve ensayo actuaría como el “Capítulo V” que el libro no llegó a tener.
"El tipo de régimen político, el relativo control de la pandemia y la desconfianza inicial de gran parte de los rusos y chinos en torno al inmunizante les permitió a Moscú y Beijing tener mayores márgenes de maniobra (oferta) en el plano externo."
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Un repaso por los centros de poder mundial
Como es sabido, en la economía no hay almuerzos gratis y en las relaciones internacionales no hay obras sociales. En este sentido, el acceso a la vacuna desató un juego de poder entre los principales actores estatales del sistema internacional que representó un fiel reflejo del estado actual de la política a nivel global. Entender el mundo es un prerrequisito para entender la dinámica en torno a las vacunas y su implicancia en la arena internacional.
La vacuna del Covid-19 evidenció con crudeza la crisis de liderazgo que atraviesan las relaciones internacionales -expresada en la parálisis y la debilidad del multilateralismo-, lo cual condicionó fuertemente el éxito en la consecución del doble objetivo referido al inicio, en tanto que reforzó la desconfianza y generó dudas en torno a la calidad y efectividad de las distintas vacunas que fueron apareciendo. Asimismo, la ausencia de cooperación internacional también impactó en la capacidad de producción y distribución global. El fracaso -en relación a sus metas originales- de la iniciativa multilateral COVAX es el ejemplo más acabado, reforzando la idea de que el mundo se encuentra en un G-Zero.
El abordaje en materia de vacunas ha sido buscar soluciones nacionales a un problema global, agravado por un virus cuyas variantes son cada vez más agresivas. Los 50 países más pobres del mundo que representan el 20% de la población mundial recibieron para agosto de 2021 sólo el 2,2% de las vacunas. En parte, esa crisis es producto y reflejo del comportamiento y de los atributos de poder de los principales actores estatales.
En el caso de EEUU, el problema tuvo más que ver con la dimensión de la voluntad de liderar que con la capacidad, al menos durante la primera etapa, en donde las prioridades estuvieron colocadas en el plano doméstico. Biden aplicó un America First en materia de vacunación, distorsionando el mercado de vacunas y los compromisos asumidos por los laboratorios americanos con muchos países. Lejos estuvo Washington de constituirse en un paymaster global en el tema vacunación. La respuesta fue: “primero mi casa y luego el mundo”. Sin embargo, la capacidad productiva del capitalismo americano mostró toda su vigorosidad y fortaleza al superar rápidamente los cuellos de botella iniciales. Una vez inmunizada gran parte de la población hacia el mes de junio, EEUU se lanzó a jugar el “juego geopolítico/diplomático” con todos los fierros en la mano. En menos de dos meses se entregaron 110 millones de dosis (Pfizer y Moderna) en concepto de donación a más de 70 países. “America is back” dice Biden. Este último punto deja en offside aquellas lecturas maniqueas y dogmáticas sobre las Relaciones Internacionales. A principios de agosto, el “imperialista país del norte” había donado 3 veces más dosis de vacunas (110 millones contra 33 millones) que el benevolente actor del “Sur Global” (China).
En relación a este último, la vacuna del Covid-19 reflejó el estatus de China como potencia global así como también algunos límites que aún persisten para una traducción plena de los “recursos de poder” en “poder efectivo”. Quedó claro que China está a la vanguardia en materia de I+D y que se constituyó en un jugador fuerte en la economía del conocimiento, clave en la 4ta revolución industrial en curso. El gigante asiático exhibió un know how científico propio sumado a una fuerte capacidad productiva, lo cual posibilitó que las vacunas chinas (Sinovac, Sinopharm y CanSino) sean distribuidas rápidamente a nivel global. A fines de julio más de 500 millones de dosis habían sido adquiridas por 104 países. Sin embargo, los recelos de gran parte de la comunidad internacional, expresados en la no autorización de las vacunas chinas por parte de las principales potencias occidentales -tanto para su comercialización como para el ingreso vía pasaporte sanitario- y la demora en ser avaladas por la gobernanza internacional (OMS), son indicadores de que un liderazgo global de China aún carece de total aceptación y beneplácito.
Ni la agresiva “diplomacia de mascarillas” en 2020, ni los intentos de masificar las “vacunas chinas” parecen haber revertido algo que señalamos en el libro: la brecha existente entre los recursos duros y blandos de poder. De acuerdo a una encuesta del Pew Research Center, en muchas de las economías avanzadas (14 relevadas) las visiones negativas en relación a China se han profundizado en los últimos años, en particular en 2020. Está claro que EEUU ha perdido poder blando en estos tiempos de pandemia. Del mismo modo, en lo que respecta a China, no puede asegurarse que lo haya logrado incrementar de manera significativa, tal como se lo propuso el gobierno de Xi Jinping. El proceso de vacunación global muestra que China Can Buy Influence, but It Can’t Buy Love.
El otro actor estatal clave en la denominada “geopolítica de vacunas” es Rusia. La Sputnik V ha sido un reflejo de la nación euroasiática: vestigios científicos de la “golden age” soviética (el rápido desarrollo de una efectiva vacuna), una economía débil (dificultades de escala en la producción) y un profundo recelo por parte de la comunidad internacional, en particular de la Unión Europea. La no inclusión de Sputnik V como vacuna válida para los denominados pasaportes sanitarios, pero en particular la no validación por la propia OMS, evidencian el argumento. En las páginas del libro señalamos que Rusia ha explotado más el poder entendido como “autonomía” (capacidad de resistir presiones externas) que el poder entendido como “influencia” (poder sobre otros). Señalamos además que si bien Moscú logró tener en la posguerra fría algunas “pinceladas de influencia”, estas siempre chocaron con sus restricciones domésticas. La pequeña escala, los incumplimientos y los atrasos en la producción de la vacuna -tal como lo ha experimentado Argentina- muestran que Rusia es un gigante pero con “pies de barro”. Su enanismo en materia de atributos económicos representa un enorme limitante para proyectar poder en términos de influencia a nivel planetario. Bill Clinton le diría a Putin: “Es la economía, estúpido”.
"El fracaso -en relación a sus metas originales- de la iniciativa multilateral COVAX es el ejemplo más acabado, reforzando la idea de que el mundo se encuentra en un G-Zero."
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En lo que respecta a la Unión Europea, la pandemia constituyó un nuevo recordatorio de su debilidad relativa -vis a vis los dos gigantes- y su poder declinante. Lenta en el proceso de vacunación e inmunización de su población -una vez más presa de las asimetrías que subsisten entre sus miembros al interior del bloque y la falta de un liderazgo determinado por parte de Alemania que permita fortalecer un proyecto verdaderamente europeo- y rezagada en el desarrollo rápido de vacunas efectivas, con varios proyectos aún en fases experimentales y otros cuestionados en su performance. En julio se dieron a conocer los resultados clínicos de la alemana CureVac, con un decepcionante 48% de efectividad.
En consecuencia, al momento, la Unión Europea no sólo no logró gravitar externamente sino que incluso fue tardía en dar una respuesta plena a sus propias necesidades internas. De este modo, la crisis del Covid-19 representa un nuevo y gran desafío para Europa en general y para el liderazgo alemán en particular. En un contexto internacional signado por una crisis de liderazgo y de disputa por el poder global, sostener el proyecto europeo es crítico para preservar “autonomía estratégica”, concepto propuesto por el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Josep Borrell.
Otro caso interesante es el de India, un país con capacidades científicas y productivas largamente probadas en el campo farmacéutico (20% de sus exportaciones) pero con serias limitaciones de infraestructura doméstica que le impidieron proyectar poder hacia afuera y jugar un rol relevante en la solución de la crisis sanitaria. India sigue siendo uno de los países con menor cantidad de camas hospitalarias por cada 1000 habitantes. Además, la infraestructura logística también es muy débil teniendo en cuenta el vasto territorio a cubrir. Naturalmente, esto afectó su capacidad de respuesta frente a los desafíos impuestos por la pandemia. En consecuencia, lejos de jugar un rol global en la solución de la crisis sanitaria, India se constituyó rápidamente en uno de los principales epicentros de la pandemia con una gran cantidad de muertos y una elevada circulación viral. Las urgencias domésticas estuvieron al tope de su agenda. En el libro nos referimos a India como un país con “autonomía en jaque”. Justamente, la crisis del Covid-19 puso esto de manifiesto, en tanto que desnudó sus limitaciones internas para gestionar los efectos disruptivos de una crisis sanitaria de magnitud (acontecimiento propio de un mundo con carácter entrópico y crisis de liderazgo como el actual).
"La pandemia expuso algo que ya sabíamos, EEUU y China son los únicos actores estatales con capacidad suficiente para proveer bienes públicos globales a escala planetaria. El proceso de vacunación global reforzó aún más esta hipótesis."
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La importancia del G-2
Para finalizar, la pandemia expuso algo que ya sabíamos, EEUU y China son los únicos actores estatales con capacidad suficiente para proveer bienes públicos globales a escala planetaria. El proceso de vacunación global reforzó aún más esta hipótesis. No obstante, el Covid-19, tal como fue señalado, irrumpió en un contexto sumamente crítico y desafiante para el mundo, signado por un proceso estructural de disputa por el poder global entre las dos principales potencias del sistema, dejando en evidencia una crisis de liderazgo en el plano internacional que se tornó aún más clara con la crisis del coronavirus, agregando complejidad al asunto. La conflictiva dinámica bilateral entre las dos superpotencias condicionó y condiciona fuertemente el éxito de la cooperación internacional, clave para sortear los desafíos impuestos por la pandemia.
Esta particularidad resultó visible desde el primer momento, comenzando por la disputa en torno al origen del virus. Cuando el brote iniciado en la ciudad de Wuhan (China) aún no había alcanzado la categoría de pandemia, muchos en los círculos de poder del gobierno norteamericano se apresuraban a hablar del “momento Chernobyl” de China. Luego, con el virus esparcido globalmente, la diplomacia de EEUU se enfocó en remarcar el origen, refiriéndose al mismo como el “virus chino”, en un claro intento de afectar la imagen del gigante asiático.
"A principios de agosto, el “imperialista país del norte” había donado 3 veces más dosis de vacunas (110 millones contra 33 millones) que el benevolente actor del “Sur Global” (China). "
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Por su parte, China puso un fuerte énfasis en destacar su gestión de la pandemia y su capacidad de control, como contracara de los pobres resultados que evidenciaban en este sentido las principales potencias occidentales. Los debates y las diferencias en el seno de la OMS fueron un claro reflejo de la disputa de narrativas en curso así como también de la debilidad del multilateralismo para promover soluciones globales, otra característica de la política internacional ciertamente previa a la irrupción de la pandemia.
Al momento, las particularidades referidas no impidieron al resto de los países pivotear entre los distintos proveedores de vacunas. Aunque está claro que el juego no está exento de riesgos, auto-limitarse en este sentido y ensayar políticas de alineamiento estricto parece poco inteligente en esta etapa. La “geopolítica de las vacunas” no es más que un fiel reflejo de la dinámica de la política internacional y de la distribución de poder previa a la irrupción de la pandemia. Entender esto es condición para jugar el juego de la mejor manera. Mirar el mundo es la clave para estar en él.
