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En todos los países del mundo el Estado interviene en la sociedad y en la economía para prestar los servicios básicos y mejorar la distribución del ingreso, ayudar a ordenar la macro y promover el crecimiento. Su participación es fundamental, y el cumplimiento de esas funciones depende de la actitud de la dirigencia política, porque es la que se prepara para gobernar, administra el Estado, dicta las leyes y nombra los jueces.

1. El Estado y su impacto sobre el bienestar y la distribución

Cuando los gastos están bien direccionados y administrados, los impuestos son razonables y progresivos, existen regulaciones para evitar monopolios y defender a los usuarios y consumidores, el sector público mejora el bienestar de la población y la distribución del ingreso. 

Estado costoso y semi destruido. Desde 2004 el gasto público consolidado se expandió aceleradamente y su nivel actual es el más alto de la historia: 42 % del PIB. En relación con el promedio de la ultima década del siglo XX aumentó 16 puntos del PIB. 

Sin embargo, a pesar del mayor presupuesto, los servicios prestados (educación, salud, justicia, seguridad, etc.) no han mejorado, ni la pobreza se ha reducido a pesar del creciente gasto social. ¿Por qué? Básicamente porque se expandió en mas de 70 % la planta de personal, que no eran necesarios o no contaban con las calificaciones mínimas para las tareas que necesita cubrir el Estado y se jubilaron personas que no habían aportado, duplicando la cantidad a financiar. Además, se otorgaron subsidios a las empresas de energía y transporte, cuando debieron concentrarse en los consumidores mas necesitados. Por esos nuevos gastos no aumentó la inversión en infraestructura y tampoco se avanzó para promover la actividad productiva y el empleo. La responsabilidad de lo sucedido, según el caso, corresponde a las tres jurisdicciones: Nación, provincias y municipios. 

Es fundamental un Estado presente, pero su presencia no se debe medir por el monto gastado sino por la calidad de los servicios y de las funciones prestadas. Suele confundirse un necesario Estado presente con su tamaño y la cantidad de regulaciones; hay quienes creen que cuanto más grande, más presente. Y no es así. 

El Estado no debe ser una fuente de ingresos para militantes, adherentes o desempleados. Tiene que incorporar solo los necesarios y los que estén calificados para los servicios a prestar, como dice la Constitución. Además, siempre se necesitan profesionales y técnicos en los cargos de conducción, que conozcan las tareas a desempeñar y para ayudar a pensar estratégicamente hacia donde va el mundo y hacia donde le conviene ir al país. 

Según un estudio del BID (Mejor gasto para mejores vidas, 2018), el Estado argentino es el más ineficiente de América Latina. Esa ineficiencia cuesta el 7,2 % del PIB, y financiarla llevó a aumentar los impuestos un 25 %. Esta enorme pérdida de productividad y competitividad impacta negativamente sobre toda la sociedad dificultando el crecimiento y la mejora del bienestar, sobre todo, de los más postergados. 

Cuando el Estado está desorganizado y funciona mal se pierden instrumentos de política, porque al dejar de lado la necesaria formación y profesionalización, no se pueden implementar políticas específicas, educar a los jóvenes, dar buena salud, construir caminos, etc. Así, no sirve para igualar oportunidades, ayudar a mejorar la distribución del ingreso y crear las condiciones para el ascenso social, sobre todo de quienes están en la base de la pirámide. 

¿Por qué la dirigencia política no explica lo que debería hacerse para mejorar el funcionamiento del Estado? ¿Cómo se entiende que un Estado enorme no sirva para que los argentinos estén mejor? ¿Cuáles deberían ser las funciones del Estado? ¿Cuánto es el gasto necesario para esas funciones?  ¿Por qué se acepta que el Estado contrate personas que no tienen funciones específicas, o que no cuentan con el necesario grado de profesionalización? ¿Cómo debería ser la pirámide salarial? Es sabido que su achatamiento impide contar con buenos profesionales y técnicos, y así se descapitaliza el Estado, que fundamentalmente depende de su capital humano.

No faltan los que dicen que el Estado no debe medir sus costos, porque sus funciones son vitales para la sociedad y eso no tiene costo. En el fondo, al ocultar información relevante es mucho más difícil controlar cómo y en qué se gasta. El desorden ayuda a los deshonestos y/o a las malas políticas. También la inflación ayuda a desordenar la administración pública.

¿No es llamativo que la población no tenga acceso a la información sobre el funcionamiento del Estado? ¿Cuántos son los empleados y los contratados en cada municipio, provincia y en la Nación? ¿Qué hace cada empleado? ¿Cuáles son los costos y beneficios de los programas gubernamentales y de las compras e inversiones que realiza? ¿Cómo explica la dirigencia el deterioro de la administración pública? ¿Por qué el ausentismo es tal elevado? ¿Cuál debería ser el régimen laboral para mejorar la calidad de los servicios prestados? 

Presión tributaria insostenible. La política y administración tributaria tienen un rol muy importante en el diseño de una estrategia que promueva, de manera sostenible, el crecimiento de la economía y el progreso social.  

Su relevancia esta dada porque según como se diseñe el régimen impositivo, se puede promover la inversión y el empleo (los factores de producción) y ganar competitividad; contribuir a lograr una distribución de los ingresos más equitativa, solventar las erogaciones del Estado y aumentar la cobrabilidad y minimizar los costos de tiempo y administración para los contribuyentes. 

Entre 2003 y 2020 la presión tributaria consolidada (los tres niveles de gobierno) subió al 37% del PIB: 14 puntos en relación con los años noventa (60 % de aumento), siendo la más alta de la historia. Para nuestro nivel de desarrollo y los servicios prestados, esa presión es altísima (semejante a varios países de la OCDE). Pero lo es aún mas para las personas y empresas que trabajan en “blanco” que soportan una presión superior al 50 % del PIB, y para muchas familias que, además de los impuestos, tienen que hacer pagos adicionales al sector privado debido a la deficiencia de los servicios públicos de educación, salud o seguridad. A todo ello hay que sumarle el impuesto inflacionario (4 % del PIB).

Entre 2004 y 2016 se pagaron aproximadamente u$s 700.000 millones más de impuestos que en la década del noventa; es un monto equivalente, en valores actuales y relativos, al Plan Marshall que los EE.UU. lanzaron después de la II Guerra Mundial y que ayudó mucho a la reconstrucción de Europa. En Argentina, ¿cuál fue el resultado de ese enorme esfuerzo en términos de bienestar, crecimiento y mayor equilibrio regional? 

Sin embargo, el actual régimen castiga a los factores de producción por los impuestos al ahorro, al trabajo, a la bancarización, a todas las exportaciones, a las importaciones de productos tecnológicos, etc. No es progresivo, ya que los pobres, en términos relativos, no pagan menos que el resto. Además, y a pesar del fuerte aumento, no alcanzó para solventar al Estado, y la mayor presión sumado a las deficiencias de los servicios públicos terminó generando más evasión. 

También deben rediscutirse los regímenes promocionales. Es parte de la política económica promover la inversión y el empleo mediante distintos instrumentos como exenciones y/o reducciones de impuestos, transferencia de tecnología, incentivos a las importaciones de bienes de capital, depreciación acelerada, etc. Pueden ser para un determinado sector, región, Pymes o incubadoras de empresas. Pero el régimen debe ser automático para evitar la discrecionalidad, que puede generar corrupción y que no se cumpla con el objetivo propuesto. Pero requiere control y evaluación de los resultados (costo-beneficio en términos económicos y sociales). Hubo muchas experiencias fallidas, que fueron muy costosas y con beneficios muy escasos para la sociedad.

Finalmente, no existe una buena política tributaria sin una administración eficaz. La elevada evasión es un muy serio problema porque perjudica el financiamiento del Estado, provoca deslealtad comercial, se pierde competitividad por los elevados impuestos y los trabajadores informales pierden su jubilación y obra social. Además, hay una madeja de mas de 170 tributos y tasas que acarrean problemas a los contribuyentes, pero también al fisco que los debe administrar y controlar.

El sistema tributario no cumple sus funciones. ¿Por qué nunca se puede hacer una reforma integral? ¿Por qué no se empieza con los impuestos que van a contramano del crecimiento? ¿Qué habría que hacer para reducir la evasión? 

Federalismo fiscal inconcluso que no cumple su objetivo. El actual régimen de coparticipación federal de impuestos tiene muchos defectos porque:

• Incumple la Constitución de 1994 que exige establecer un nuevo régimen antes de 1996.

• Falta de correspondencia entre lo que gasta y recauda cada provincia: los tributos propios cubren en promedio solo el 33 % de sus gastos (algunas menos del 20 %). Las consecuencias son negativas sobre el grado de responsabilidad fiscal y sobre el control por parte de los contribuyentes del uso de sus impuestos.

• Es inestable e imprevisible porque está sujeto a permanentes negociaciones: desde 1983 hubo más de 50 modificaciones. 

• La distribución entre provincias no se explica por ningún indicador objetivo y es muy injusto para algunas, sobre todo para la de Buenos Aires, que hace el mayor aporte. Además, coexisten muchos mecanismos de distribución ad hoc, con transferencias no automáticas y/o condicionadas. 

• La última ley (23.548/88) preveía que el 57% de los ingresos nacionales se distribuiría entre las provincias, pero nunca se cumplió; por el contrario, la Nación se fue apropiando de un porcentaje cada vez mayor a pesar que las provincias se hicieron cargo de toda la educación y la salud. 

• Falta una adecuada coordinación y sinergia en la administración de impuestos. 

Por otra parte, la coparticipación no está integrada con políticas nacionales de desarrollo regional y con incentivos para la creación de empleo productivo en el sector privado. En cambio, se generan incentivos adversos que promueven ineficiencias en los gastos y distorsiones en la recaudación. Por cierto, su reformulación está íntimamente vinculada con la reforma tributaria.

Si la coparticipación federal de impuestos funcionara bien, se podrían igualar las prestaciones básicas estatales para ayudar a que los habitantes de todo el país tengan las mismas oportunidades, promover el desarrollo y reducir las asimetrías regionales. Pero, para ello, hay que redefinir los instrumentos, porque hasta ahora, con el actual régimen, las obras públicas que se realizan y los regímenes de promoción, ese desarrollo y esa equidad están muy lejos de haberse logrado. Por el contrario, continúan los mismos problemas regionales de hace 50 o más años. Todas estas características evidencian el lento retroceso del federalismo.

La experiencia internacional muestra que países complejos, grandes y con enormes diferencias regionales han logrado consensuar una ley de coparticipación: Estados Unidos en los años 60, Italia y España en los 70 y 80 a pesar de sus regionalismos, y Brasil en los años 90.

¿Por qué no se cumple con el mandato constitucional? ¿Nunca es el momento adecuado, aun cuando es frecuente escuchar el reclamo de los gobernadores y de los políticos?  ¿Por qué todos dicen que hay que promover al interior y no se analiza cómo y con qué instrumentos? ¿Por qué no se discuten las misiones y funciones del gasto y la recaudación de cada jurisdicción, como manda la Constitución? ¿Por qué muchas provincias no quieren asumir una mayor responsabilidad fiscal? 

Jubilaciones paupérrimas e insostenibles. Existen 197 regímenes previsionales nacionales, provinciales, municipales y profesionales; son heterogéneos y el mas relevante es el SIPA (nacional). La cobertura es muy alta pero la tasa de reemplazo (monto de la jubilación en relación al activo) es de 47 % y con moratoria el 36%; solo el 47 % completarían los 30 años mínimos a los 65 años. El gasto previsional total es del orden del 9 % del PIB y su déficit es del 4 % del PIB. 

Este desequilibrio se agudizó en las últimas décadas por la creciente informalidad del mercado laboral y la duplicación de la cantidad de beneficiarios al incorporar personas que no hicieron aportes (cuyo origen fue, en parte, la informalidad). La tasa de sostenimiento (activos en relación a los pasivos), que en 2005 era de 2,3, bajó a solo 1,4 en 2020; por esa razón la mayoría de las jubilaciones son tan bajas y el régimen insostenible. Pareciera que se pasó de un régimen de naturaleza contributiva a otro de prestaciones mínimas. Los sistemas jubilatorios deben ser pensados para el largo plazo, porque una decisión errada afecta a varias generaciones; además, hay que tener en cuenta que para finales de la década de 2030 se termina el bono demográfico. 

El gran desafío para que el régimen sea sustentable es aumentar la formalización del mercado laboral, la creación de empleo y la revisión de algunos parámetros, ya que en general, éstos no son muy distintos a los que rigen en el orden internacional.

¿Por qué no se hace una discusión integral del sistema y de todos los subsistemas? ¿Cómo se los debería financiar? ¿Como se podrían mejorar las paupérrimas jubilaciones de la mayor parte de los beneficiarios? ¿Por qué se han mantenido tantos regímenes que permiten que algunas personas cobren mucho más que sus equivalentes en otros sistemas?  

Una síntesis de la acción directa del Estado argentino a través del gasto y los impuestos es su impacto sobre la distribución del ingreso: en los países europeos el Índice Gini (escala de 0 a 1) se reduce en 0,20 puntos mientras que en Argentina solo 0,06 puntos, cuando ambos tienen aproximadamente el mismo nivel de gasto y de presión tributaria y parecido Índice Gini sin política fiscal. Además, en Argentina, la mayoría de la mejora proviene del gasto (transferencias de la seguridad social y a la pobreza) mientras que de la política tributaria el aporte es insignificante. 

1. El Estado debe ayudar a ordenar la macro

Para poder crecer y mejorar el ingreso familiar es necesario que la macro esté equilibrada y la inflación sea muy reducida. Cuando ello no ocurre, es porque la economía está desajustada y, en ese caso, hay que cambiar las reglas de juego y hacer el necesario ajuste. 

Los permanentes cambios de la política económica y la alta volatilidad conducen a que prevalezca un comportamiento cortoplacista, limitando la potencialidad del país. Así no se puede construir un proyecto de largo plazo. Todos, sean políticos, gremialistas, empresarios, o ciudadanos comunes, arman sus estrategias para sacar el máximo provecho en el plazo más corto posible. El mediano plazo es siempre incierto, peligroso. 

Los países más progresistas son aquellos macroeconómicamente estables, porque gracias a la previsibilidad pueden crecer, crear riqueza, aumentar los salarios y, con la acción del Estado, mejorar la distribución. Existen dos grupos de temas que se retroalimentan:

Precios relativos estables. La tasa de inflación y los salarios, las tarifas, el tipo de cambio y la tasa de interés deben estar en un nivel tal que no tengan mayores presiones y terminen por desestabilizar todo el sistema. Ha sido frecuente atrasar el tipo de cambio y las tarifas de los servicios públicos para ayudar a contener la inflación. Siempre, en algún momento, se deben actualizar y esto genera un sinnúmero de problemas. Lo mismo sucede con la inflación, que nunca se puede contener. ¿Por qué siempre se repiten los mismos errores? ¿Por qué no hay una discusión abierta sobre el origen de la inflación? 

Equilibrios macro. Es muy fácil y rápido desequilibrar la economía, pero volver a equilibrarla es difícil y lleva muchísimo tiempo. La experiencia muestra, por ejemplo, la rapidez con que puede aumentar el déficit fiscal, pero después, para bajarlo se requieren muchos años. ¿Por qué si se conoce el daño que generan los desequilibrios, nunca se los evita? 

Para que un programa macroeconómico sea consistente, son necesarios: 

• equilibrio fiscal, a partir de la baja del gasto y no del aumento tributario 

• equilibrio en la cuenta corriente, a partir del aumento de las exportaciones y no de la baja de las importaciones

• política monetaria acorde con la inflación estimada y con el aumento de la demanda de dinero 

• mercado laboral con alta proporción de trabajadores formales y baja tasa de desocupación. 

Cuando el Estado gasta más de lo que recauda, aparece el déficit, que siempre genera el aumento de la deuda y/o de la emisión monetaria y/o de los impuestos. Desde la recuperación de la democracia hubo déficit financiero en 33 años y equilibrio o superávit, en apenas 4 años. El déficit financiero promedio fue de 4 % del PIB con picos de hasta casi 10 %. Los países mas ordenados y que crecen, pueden tener un desequilibrio (acotado) financiándolo con deuda.

La deuda pública siempre crece por el déficit fiscal, y cuando se acumula, llega un momento que no se puede pagar. En realidad, se usa la deuda para evitar el esfuerzo presente y cargárselo a los próximos gobernantes o a la siguiente generación. Seguramente los que sostienen que el déficit fiscal es irrelevante, son los que, implícitamente, imaginan que nunca se va a pagar la deuda. 

En 37 años hubo que hacer varias renegociaciones con quitas. La restauración democrática hereda retrasos de la deuda y la puede normalizar recién en 1987. En 1993 nuevamente hay problema con los acreedores y el país renegocia la deuda en el marco del Plan Brady. En 2001 se tomó la decisión de declarar el default. Para resolverlo se llevaron adelante dos canjes parciales de la deuda en 2005 y 2010, que se completaron con el pago a los holdouts recién en 2017. En 2020 se decide un nuevo canje de la deuda, también con una fuerte quita. Todo un récord mundial. Por eso los prestamistas cobran una tasa adicional por los créditos solicitados, sea para el sector público o el privado. Descuentan que habrá dificultades para cobrar su crédito. Si se hubiera cumplido con la ley 25.152/99 (presentada por JRL) la deuda no sería un problema, habría más capacidad para controlar la inflación y no se necesitaría aumentar los impuestos.

Ante esa realidad, hay dirigentes que explican que no se puede crecer por culpa de la deuda, cuando, en los últimos 10 años, no solo no se pagó la deuda, sino que se la aumentó, y tampoco creció la economía. 

¿Por que no se discute el motivo del desequilibrio fiscal y cómo reducirlo? ¿Por qué siempre se opta por lo más sencillo en lo inmediato (tomar deuda y luego no pagarla según los términos originales), y lo más costoso para el futuro? 

Como la mayor parte de la deuda pública es con organismos internacionales y bonistas (externos e internos) y, como se supone que estos últimos son grandes fondos o personas ricas, el Congreso, por amplia mayoría, suele apoyar la renegociación y las quitas, porque localmente se pagan muy pocos costos políticos dado que el problema está concentrado en un segmento chico de la población, el que tiene capacidad de ahorro. Después, como nadie se hace cargo de los costos de esa acción, siempre se termina echándole la culpa al FMI y a los llamados especuladores. En realidad, los verdaderos responsables del déficit y de la deuda consiguiente, son los dirigentes que generan el desmanejo fiscal. Pero siempre se critica a quienes hacen el necesario ajuste y nunca a los que hicieron el desajuste.

Las malas decisiones en la cadena gasto-ingreso provocan un desequilibrio en el Estado, que, como siempre sucede en un sistema de vasos comunicantes como es la economía, generan desequilibrios en otros sectores y así se termina afectando al conjunto de la economía: 

• El déficit fiscal es un desahorro, cuando la economía, para crecer, tiene que aumentar el ahorro y así financiar la inversión. 

• El aumento de la deuda pública reduce el crédito interno disponible para las familias y empresas a la vez que aumenta su costo.

• La mayor emisión alimenta la inflación o dificulta reducirla.

• El aumento permanente de los impuestos y de fácil recaudación, en la mayoría de los casos, no ayudan a la producción ni al bienestar de la población.

• Los ajustes del gasto, cuando aparecen las crisis, se hacen recortando la inversión o achatando la pirámide salarial, lo cual termina perjudicando al conjunto de la sociedad y también al propio Estado, porque desincentiva el ingreso de profesionales o personal mas calificado.

III.           El Estado debe promover el crecimiento

Una macro equilibrada es condición necesaria pero no suficiente para crecer. Para tener un crecimiento sustentable es fundamental aumentar los factores de la producción, la productividad y la competitividad. 

Argentina, en términos de los factores de producción, cuenta con:

• muy buena disponibilidad de recursos naturales: tierra, minería, pesca, energía

• escasa inversión, y como una parte debe ser destinada a la amortización, el resultado es que la acumulación de capital sea muy reducida

• productores y empresarios innovadores dispuestos a enfrentar la competencia local e internacional, aunque otros prefieren el statu quo.

• calificación de la mano de obra que, en términos generales, se está deteriorando. Los trabajadores son mayoritariamente de calificación media y baja. No se puede competir en el mundo actual en base a los salarios bajos porque impide el progreso social y porque ese nicho ya esta ocupado por otros países. 

• La tecnología es muy buena en varios sectores, pero no es suficiente, sobre todo teniendo en cuenta el acelerado avance del mundo digital. Existen organismos públicos muy competentes como INVAP, ARSAT, CONAE, CNEA y CONICET que pueden y deben constituirse en pilares para pensar el futuro. La mayoría de la inversión en I+D es gubernamental. 

La combinación de los factores de producción debe ser tal que permita aumentar sostenidamente la productividad. Este es un concepto microeconómico, y significa producir mas bienes o servicios con igual dotación de factores. Está a cargo fundamentalmente de la actividad privada, pero el sector público, en su propia esfera, también debe bregar por el mismo concepto, más allá que la mayoría de sus actividades sean trabajo intensiva y no se pueden utilizar los mismos indicadores. Mientras que, por ejemplo, para fabricar un automóvil se necesitan menos trabajadores que hace 50 años, en la educación, la salud, la seguridad, etc. se requiere cada vez mas personal. Pero globalmente, sin aumento de la productividad no se pueden aumentar los salarios reales. En lo que va del siglo la productividad en el país prácticamente no aumentó, los salarios tampoco.

Finalmente, para que la acumulación de los factores de producción y la productividad impacten positivamente en toda la sociedad, se deben desarrollar en un ámbito que promueva y facilite la actividad productiva. Es la competitividad, que es un concepto global, y que se puede definir como la capacidad de sostener una participación activa en el comercio mundial con un incremento paralelo del nivel de vida de la población. No se hereda, sino que se debe crear. Es el resultado de un conjunto de factores interrelacionados, donde el Estado y el sector privado son fundamentales, y que si no se tienen en cuenta habrá que devaluar la moneda y bajar los salarios para poder exportar. Comprende los siguientes temas:   

• Marco institucional, dado por las leyes, el funcionamiento de la justicia y las reglas de juego, todo lo cual influye sobre el sistema de incentivos.

• Ambiente macroeconómico: inflación, precios relativos, política fiscal, cambiaria y monetaria

• Inserción en el comercio internacional

• Comportamiento de la inversión (local y extranjera)

• Régimen impositivo y funcionamiento de los servicios prestados por el Estado

• Situación social, empleo y legislación laboral

• Mercados: competencia entre las empresas, defensa de los consumidores y marcos regulatorios

• Sistema financiero y mercado de capitales

• Infraestructura básica y la tecnológica

• Nivel y cobertura de la educación, salud y medio ambiente

• Valores culturales de la sociedad: la actitud frente al trabajo (aversión al ocio), la frugalidad (alta propensión al ahorro), la posición frente a la educación y la excelencia (no aceptación del facilismo), el esfuerzo, la confianza mutua y en las autoridades, el cuidado de la cosa pública, etc.

Al igual que en la macro, la resolución de estos temas también es conflictiva, porque en lo inmediato puede haber perdedores y las ganancias se verán a mediano y largo plazo. Son reformas imprescindibles, que necesariamente deben ser graduales. Estos cambios tienen costos, pero siempre serán menores a la pasividad, y por supuesto, a las acciones que atentan contra el aumento de la productividad, la competitividad, y la acumulación de los factores de producción. Pero, ¿si no hay cambios, por qué habrá de crecer la economía y bajar la pobreza? 

Necesidad de un acuerdo político

El Estado no puede ser un estorbo, sino que tiene que agregar valor y convertirse en uno de los factores que promueva el crecimiento y la mejora del bienestar. Para eso hay que asumir el gran desafío de su transformación. Como es una tarea micro, se requiere mucho tiempo (varios mandatos presidenciales), tanto para avanzar con las reformas como para observar sus resultados. Para que esta tarea sea exitosa, es fundamental un acuerdo entre los partidos políticos para llevarla adelante y darle continuidad, y de la participación activa de los que conocen como funciona el Estado, que son los profesionales y técnicos, tanto para que se tome conciencia de los problemas, como para aportar sus ideas y liderar las acciones para el mejoramiento del Estado. 

No se puede seguir esgrimiendo un discurso reformista, liberal o progresista, cuando en realidad, una vez en el gobierno, prevalecen las actitudes conservadoras. Como dijo Einstein, no se puede hacer siempre lo mismo y esperar resultados diferentes.