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05 de marzo 2024

César Murúa

DESEQUILIBRADO

Tiempo de lectura: 6 minutos

Cómo el federalismo fiscal argentino está reflejando, una vez más, el espíritu de su tiempo.

El equilibrio federal entre las provincias y la nación, uno de los pilares del consenso democrático pos ‘83, se está desmoronando paulatinamente frente a nuestros ojos.

Si hiciéramos un balance del federalismo fiscal en los últimos 40 años, el resultado sería negativo. Las disparidades en el desarrollo regional no se mitigaron y el reparto no es ni equitativo ni proporcional. Una reforma que simplifique y eficientice el sistema de recaudación y reparto de impuestos nacionales es políticamente necesaria y constitucionalmente mandatoria.

El problema surge cuando la reforma se encara sin plano y sin plan, aplicando selectivamente los ajustes como mecanismo de represalia política. No porque la represalia esté “mal” (en definitiva, su uso o amenaza es un recurso de los jugadores) sino porque esta dinámica empuja a los actores del sistema federal a una escalada que puede terminar derrumbando todo el edificio. Todo.

¿Cómo saber si lo que estamos presenciando en estas semanas es una reedición de las periódicas pujas fiscales y políticas, zanjables con un enésimo pacto fiscal, o directamente es la demolición del sistema?

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Del laberinto al sudoku

El federalismo argentino tiene dos caras, una fiscal y otra política. Como Jano, una no existe sin la otra. Autonomía política para provincias y municipios, más un reparto (unas veces negociado y otras impuesto) de funciones y responsabilidades de cada nivel gobierno. En lo fiscal, potestades tributarias exclusivas y concurrentes, combinadas con un sistema en el que la nación recauda para compartir y repartir una parte de eso con las provincias.

El régimen de coparticipación federal de impuestos es solo un aspecto de la faceta fiscal del federalismo. Es el más importante por el volumen de recursos que moviliza y por la automaticidad en la transferencias (de lunes a viernes cada distrito recibe su cuotaparte). Pero coexiste con otros mecanismos de transferencias y asistencia fiscal, con mayor o menor grado de discrecionalidad. Se trata de fondos especiales con destino específico, giros de dinero para contener una urgencia financiera, obra pública financiada por la Nación, créditos, avales para endeudarse, refinanciación de pasivos y muchos más.

La maraña es el resultado de una sucesión de capas geológicas que se acumularon sucesivamente desde 1988, año de la sanción de la ley de reparto vigente. Esa norma estableció tres aspectos centrales que rigen hasta hoy. Por un lado, definió que sólo la nación y las provincias participaran del reparto de la recaudación, excluyendo a los municipios. Por el otro, fijó el porcentaje que le corresponde a la Nación y el que les toca a las provincias en su conjunto (la distribución primaria). Finalmente determinó los porcentajes para que las provincias dividan su parte entre ellas (la distribución secundaria). 

Los términos de la ley reflejan las relaciones de poder existentes cuando ésta fue aprobada. Tras las elecciones legislativas de 1987 el peronismo controlaba ambas cámaras del Congreso y Raúl Alfonsín entraba en el último tramo de su mandato sin posibilidad de reelección. El presidente acordó con los gobernadores una distribución primaria levemente favorable a estos últimos, pero dejando en claro que se trataba de un régimen transitorio.

La reforma constitucional de 1994 fue posible por el Pacto de Olivos, pero también por una serie de pactos fiscales en los que Carlos Menem entregó recursos a las provincias a cambio de votos en el Congreso para habilitar la enmienda. Una vez sentados en Paraná, los constituyentes abordaron el asunto e incorporaron al texto de la Constitución los principios y objetivos que debían regir una futura ley de coparticipación. Completaron el panorama estableciendo un plazo (diciembre de 1996) y un modo (ley convenio).

La ley nunca se sancionó. Ni siquiera pasó de comisiones en el Senado. Proliferaron, en cambio, los acuerdos entre el presidente y los gobernadores de turno. Cada uno de ellos reflejando las urgencias, necesidades y recursos, tanto políticos como fiscales, de cada una de las partes en ese momento. Se trató de parches que subsanaban carencias de fondos generando distorsiones tributarias a distintos niveles, o porque se creaba y/o coparticipaba un impuesto “transitorio”, o porque se incrementaba la dependencia fiscal de las provincias.

Esto daba lugar a una nueva ronda de negociaciones para crear un mecanismo compensatorio de la distorsión original, en un loop recurrente e infinito entre presidentes y gobernadores, al que esporádicamente se sumaron los intendentes. Un vaso de agua y un pacto fiscal no se les niegan a nadie.

Así, no solamente tenemos el laberinto de los impuestos que recauda la nación y coparticipa a las provincias (que a su vez coparticipan a sus municipios). Se suman también los fondos especiales creados por detracciones puntuales de la recaudación. Se destinan a financiar infraestructura, vivienda, transporte o energía, bajo la administración de la Nación y, en algunos casos, también benefician a los municipios además de las provincias. Es un sudoku de múltiples canales de derrame de recursos y diversos jugadores receptores, donde la modificación de un solo número altera la entera ecuación federal.

Está roto, eppur si muove. Cada canal de transferencias, visto en sí mismo, es una asimetría distorsiva. Pero en la sumatoria, resulta un delicado equilibrio subóptimo que sostiene al federalismo en pie. Actúa, a la vez, como mecanismo de financiación del gasto y como amortiguador de las presiones intergubernamentales, permitiendo que el sistema se estabilice ante tensiones fiscales o políticas.

Si hiciéramos un balance del federalismo fiscal en los últimos 40 años, el resultado sería negativo. Las disparidades en el desarrollo regional no se mitigaron y el reparto no es ni equitativo ni proporcional

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En lo político, novatos. En lo fiscal, fundidos.

¿Cómo saber si lo que estamos presenciando en estas semanas es una reedición de las periódicas pujas fiscales y políticas, zanjables con un enésimo pacto fiscal, o directamente es la demolición del sistema?

El proceso electoral de 2023 no solo llevó al gobierno nacional a una fuerza completamente novedosa, sino que además balcanizó las coaliciones legislativas en ambas Cámaras, sin quórum propio para ninguna fuerza. A ello se sumó el recambio subnacional, con ocho provincias que cambiaron de color político y catorce donde se mantuvo el partido de gobierno (pero con solo seis mandatarios en funciones reelegidos). Nuevo Congreso, nuevo presidente y varios nuevos gobernadores.

En diciembre pasado el manual aconsejaba que Javier Milei negociara con los mandatarios provinciales para aprobar el presupuesto 2024 y la ley de Bases. Primero el compromiso de fondos y luego los votos para las reformas. ¿Gatopardismo o pragmatismo? Nunca lo sabremos.

El gobierno nacional anunció tempranamente su decisión de ni siquiera tratar en el congreso el presupuesto 2024. Esto incrementó la discrecionalidad del ejecutivo en el manejo de recursos y facilitó el mandato de austeridad extrema que impuso el presidente. Uno a uno fueron cayendo líneas completas del gasto público, como las transferencias para financiar obra pública, los fondos discrecionales para cualquier destino (los cuestionados ATN), o fondos especiales -y esenciales- para financiar educación e infraestructura o subsidiar el transporte.

Los tres niveles de gobierno cobran tributos que se originan o toman como referencia para su cálculo la actividad económica. El estancamiento económico de hace años, mutando a recesión recientemente, afecta la recaudación de la nación y se traslada a lo que reciben de coparticipación las provincias. Éstas a su vez recaudan menos de sus propios impuestos. Si se cortan las transferencias discrecionales, desaparecen los fondos compensatorios específicos y se retiene la coparticipación para ejecutar las deudas con la nación, el resultado está a la vista. Milei no solo dijo que iba a fundir a los gobernadores. Está tomando decisiones para hacerlo.

La maraña es el resultado de una sucesión de capas geológicas que se acumularon sucesivamente desde 1988, año de la sanción de la ley de reparto vigente

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Sin camino de retorno

En la Argentina del siglo XXI, con el federalismo se vigila, se cura y se educa. Las tres funciones principales del Estado (seguridad, salud, educación) son intensivas en Personal y están a cargo de las provincias. Es un gasto impostergable, ajustable por inflación y su calidad mueve el termómetro de la satisfacción ciudadana con la gestión. Sin recursos para sostener esas funciones, el futuro político de los gobernadores está decidido.

Para destrabar el juego y ordenar paulatinamente el federalismo fiscal se deberían rediscutir las responsabilidades de cada nivel de gobierno, simplificar el sistema tributario, acordar criterios objetivos de reparto, transferir recursos a las provincias con finalidades específicas, condicionar a que estas también coparticipen a sus municipios y premiar a los eficientes. O al menos algo de todo esto.

Sin embargo, la transformación tectónica experimentada en los últimos 12 meses convirtió al tablero político argentino en un tembladeral, en el que todos oscilan para neutralizar los movimientos de otros, pero fundamentalmente para mantenerse en pie. Esta virtual “rebelión de los coroneles” que presenciamos ha sido en defensa propia y se activó porque los líderes del interior detectaron que la relación conflictiva con el presidente no tiene marcha atrás.

La tensión política acumulada en las semanas previas a la votación de la ley de bases estalló de la peor manera. Las amenazas de Milei pusieron a gobernadores y diputados al borde del abismo, pensando que así se verían obligados a retroceder y ceder. Sin diálogo, ni confianza -ni mucho menos voluntad de lograrlos- decidió acelerar sin medir consecuencias, alterando el equilibrio y, para peor, rompiendo los mecanismos para reconstruirlo.

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