Los estudios sobre política exterior de cualquier estado analizan el proceso de toma de decisiones considerando la estructura decisoria -un conjunto de actores y órganos gubernamentales domésticos- y la dinámica decisoria que incluye la conjunción de estímulos externos e internos. A esto hay que agregar siempre una buena cantidad de aceptación social, aun cuando la política exterior se trate de algo alejado de las realidades ciudadanas cotidianas.
En Estados Unidos, el poder formal de decisión de la política exterior estuvo tradicionalmente dividido entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, tal como lo establecieron los padres fundadores a fines del siglo XVIII. El Poder Legislativo además de autorizar las aventuras guerreras de dicho país, aprobar su financiamiento así como aprobar el financiamiento para otro tipo de ayudas intervencionistas, ha conservado un rol de control ex – post imprescindible para el buen funcionamiento de la democracia norteamericana.
Durante los siglos XIX y XX, a medida que Estados Unidos se metamorfoseaba desde su constitución como federación hacia una potencia hegemónica regional primero y luego una potencia hegemónica mundial, una burocracia cada vez más especializada emergía con el propósito de asesorar al Presidente en las decisiones relativas a los asuntos internacionales. Tanto el Partido Republicano como el Demócrata han contado con sus propios miembros expertos.
Donald Rumsfeld representa este tipo de expertos por antonomasia. Su carrera permite ilustrar las características de los funcionarios miembros de esta burocracia especializada en varios aspectos. Conviene detenerse en cuatro.
En primer lugar, una presencia casi permanente en la estructura política norteamericana ocupando diversos cargos. En segundo lugar, un poder de influencia y decisión muy fuerte aun por sobre el poder del propio presidente en algunos casos. En el caso de Rumsfeld, el funcionario formó parte de un equipo de asesores más amplio autodenominados los Vulcanos. Con lo cual, no se puede entender el perfil de Rumsfeld sin mencionar a los Vulcanos. En tercer lugar, el cambio de visión de estos mismos agentes en el contexto del fin de la guerra fría (bipolaridad) versus el contexto de guerra contra el terrorismo (supremacía). Por último, las continuidades o dogmas que este equipo asesor mantuvo en estos dos contextos y sus diferencias internas, dos fenómenos que llevaron al fracaso de las invasiones militares en Afganistán e Irak.
I. Las burocracias altamente especializadas
Las burocracias especializadas y sus miembros expertos en política internacional han sido claves para asesorar distintos perfiles de liderazgos presidenciales en Estados Unidos. En dicho país hubo desde presidentes que no podían señalar qué países existen en América Latina más allá de México o si los Talibanes eran una banda de rock and roll -Donald Trump y George W. Bush respectivamente- hasta presidentes ampliamente expertos en cuestiones internacionales tales como Franklin Delano Roosevelt –aprendida a los golpes por las guerras- George H. W. Bush, Barack Obama o el propio Joe Biden. Sin embargo, todos contaron con amplios consejos asesores de “sabios” capaces de orientar si no decidir directamente la relación de Estados Unidos con el mundo.
El Poder Legislativo no ha diagramado la política pero ha realizado siempre un fuerte e imprescindible control ex – post. Los analistas en política exterior norteamericana siguen asiduamente los debates que se suceden en el Committee on Foreign Relations del Senado de Estados Unidos. Sin embargo, los miembros del Ejecutivo y de la burocracia especializada han sido los responsables de las decisiones. Mucho se oye hablar de los miembros del National Security Council, del National Security Adviser, del State Department, de la CIA, del Joint Chiefs of Staff –sobre todo cuando se aventuran en guerras-, y finalmente del Defense Departament. Con lo cual, la política exterior de Estados Unidos no puede comprenderse plenamente si no se identifica a los miembros de estos consejos asesores, y especialmente a los Vicepresidentes, los Secretarios del Tesoro, los Secretarios de Estado y los Secretarios de Defensa de cada administración – todos miembros del National Security Council. Cada presidente ha tenido una relación distinta con esta estructura.
Luego del fortísimo liderazgo tanto nacional como internacional de un personaje como Franklin Delano Roosevelt, Truman, más parroquiano que internacionalista, – vice de FDR y artífice principal de esta nueva estructura burocrática- no tuvo otra que apoyarse fuertemente en el National Security Council y el Departamento de Estado. John F. Kennedy se apoyó mucho en el ejército y en su paradigmático Secretario de Defensa Robert McNamara para responder al pantano en Vietnam. El magic axis Nixon-Kissinger trascendió la historia de Estados Unidos por muchos años. Y es a partir de mediados de la década de 1970, luego del Watergate, con la administración Ford que en Estados Unidos se produce un fuerte giro hacia la derecha. Donald Rumsfeld (et al.) fueron parte fundamental de la historia internacional de Estados Unidos a partir de ese momento. Fue un funcionario clave de esa burocracia que ha guiado los asuntos internacionales de Estados Unidos en varias administraciones republicanas.
Donald Rumsfeld fue un servidor público por seis décadas. Fue el más joven (1975-1977) y el segundo con más edad (2001-2006) de los Secretarios de Defensa de Estados Unidos. Sobresalió en su carrera en la administración bajo las presidencias de Nixon, Ford, Reagan y Bush hijo. Trabajó para algunos congresistas, luego fue el mismo miembro de la Cámara de Representantes por el estado de Illinois (1963-1969), director de la Oficina de Oportunidades Económicas con Richard Nixon (1969-1973), embajador ante la OTAN (1973-1974) y jefe de gabinete con Ronald Reagan (1974-1975) quien lo nombró enviado especial para Medio Oriente. Volvió a un cargo público como Secretario de Defensa durante el gobierno de Bush hijo (2001-2009) hasta que el escándalo de las torturas y abusos a los prisioneros iraquíes en Abu Ghraib (2004) acabó con su carrera política (2006).
"Donald Rumsfeld fue un servidor público por seis décadas. Fue el más joven (1975-1977) y el segundo con más edad (2001-2006) de los Secretarios de Defensa de Estados Unidos. Sobresalió en su carrera en la administración bajo las presidencias de Nixon, Ford, Reagan y Bush hijo "
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II. Los Vulcanos
Este experto fue parte de un gabinete más amplio, el de los Vulcanos, un cocoliche entre entre realistas soft, realistas hard y liberaleswilsonianos hard (1). Durante la primera campaña electoral como candidato a presidente de George W. Bush los lineamientos de política exterior y el lugar de Estados Unidos en el mundo fueron una incógnita. Una vez en el poder, la tetrarquía que manejó la política exterior estuvo formada por Donald Rumsfeld, Dick Cheney, Colin Powell y Condoleezza Rice. Junto con Paul Wolfowitz, Richard Perle, y Richard Armitage, entre otros, fueron el gabinete asesor de George W. Bush en materia internacional. De larga data en la estructura de consejeros especializados, este team ya estaba presente durante las administraciones de Nixon, Ford, Reagan y Bush padre –no así Rumsfeld quien compitió con éste último en 1988 por la interna republicana-. Por supuesto, dentro de esta estructura había diferencias tanto en los viejos tiempos como durante el gobierno de Bush hijo.
Por un lado estaban los neoconservadores (Paul Wolfowitz, Richard Perle, Douglas J. Feith, Lewis “Scooter” Libby) o “democratic imperialists” o liberales wilsonianos hard. Por otro lado, estaban los “assertive nationalists”, realistas en su versión soft -Colin Powell- y realistas en su versión hard –Dick Cheney y Donald Rumsfeld.
Paul Wolfowitz, miembro principal de la línea neoconservadora, fue subsecretario de Defensa de Bush hijo. Este funcionario sostenía que Estados Unidos era una superpotencia con primacía absoluta en el orden mundial capaz de llevar adelante acciones unilaterales y que era necesaria la acción militar preventiva para suprimir cualquier amenaza potencial e impedir el ascenso de dictadores al status de potencias nucleares. Ninguna potencia debía desafiar la supremacía estadounidense.
Su obra basal se filtró al The New York Times en los días de la Guerra del Golfo –Defense Planning Guidance Document (1992)- y fue muy criticada. Este documento que luego se convirtió en la National Security Strategy de 2002 en el contexto del ataque a las Torres Gemelas sostenía que el uso de la fuerza militar era necesario para expandir la democracia y que el único modelo para el éxito de una nación es la libertad, la democracia y la libre empresa. En su imaginario, Estados Unidos lograría hacer de Afganistán e Irak gobiernos democráticos, pluralistas y transparentes con ejércitos propios capaces de asumir la responsabilidad de la seguridad nacional, emulando el modelo de reconstrucción de Alemania y Japón después de la Segunda Guerra Mundial.
"Su obra basal se filtró al The New York Times en los días de la Guerra del Golfo –Defense Planning Guidance Document (1992)- y fue muy criticada. Este documento que luego se convirtió en la National Security Strategy de 2002 en el contexto del ataque a las Torres Gemelas sostenía que el uso de la fuerza militar era necesario para expandir la democracia."
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Por otro lado, estaban los realistas soft o “assertive nationalists” -Colin Powell y Condolezza Rice-. Estos últimos sostenían que Estados Unidos no iría más a una guerra en ausencia de ciertas condiciones. Primero, un objetivo militar específico –no fue el caso en la “guerra contra el terrorismo”-; una cantidad de tropas suficientes para garantizar una guerra victoriosa –no fue lo que hicieron en Afganistán ni en Irak donde primó una guerra tecnificada corta y “eficiente”-; un plan de salida –tampoco esto existió en Afganistán ni en Irak donde las consecuencias fueron un cambio de régimen que llevó a más insurrección y al caos de Medio Oriente permitiendo la expansión iraní, el fortalecimiento del Estado Islámico y la guerra civil en Siria-. Así se resumía la Doctrina Powell, aquella que primó en la Guerra del Golfo (1990) por sobre la posición de los neoconservadores.
Una nota aparte merecen Dick Cheney y Donald Rumsfeld que a raíz de los ataques a las Torres Gemelas pasaron de ser nacionalista asertivos a ser defensores a ultranza del uso del poder militar y del unilateralismo norteamericano. A finales de la década del 1990 Cheney sugería el levantamiento de las sanciones a Irán. Después de los ataques del 9/11se convirtió en el primer partidario en derrocar a Husseim. Esta posición fue altamente influenciada por los neocon. Así pasaron ambos de ser palomas dentro de los vulcanos a ser un halcones.
En suma, la influencia de los neoconservadores fue fuerte durante el gobierno Bush hijo, mayor aun que durante los gobiernos republicanos anteriores. Sus posiciones fueron mucho más dominantes en la toma de decisiones durante las invasiones de Afganistán e Irak –especialmente en esta última- pero no así en la primera Guerra del Golfo.
III. Los cambios de visión de los Vulcanos
Los Vulcanos sufrieron sus propias metamorfosis. Por ejemplo, cuentan que Nixon y Rumsfeld tenían largas charlas y el presidente le daba diversos consejos en temas internacionales. “Lo único que importa en el mundo es Japón, China, Rusia y Europa. América Latina no tienen relevancia, mantente lejos de África, y con respecto al Medio Oriente, involucrarse conlleva demasiado costos políticos para los líderes, y además, no tiene arreglo”. Parece que treinta años después, Rumsfeld decidió desoír los consejos del experto Nixon hacia el joven Rumsfeld. También se afirma que Rumsfeld, durante sus primeros años en la gestión pública, fue un firme opositor a la Guerra en Vietnam representando al ala blanda, a las palomas frente a la visión de los halcones. Su transformación es posterior a Vietnam, data del principio de la década de 1970 pero es definitiva. Esta nueva postura determina la intervención en Afganistán e Irak a principio del siglo XXI (2).
Justamente, en estos días a partir de su muerte, toda biografía de Donald Rumsfeld comienza con su papel central en la decisión, como Secretario de Defensa, de ir a la guerra en Afganistán (2001) e Irak (2002) con la justificación de combatir el terrorismo y terminar con las armas de destrucción masiva en manos de Saddam Hussein. Una crítica constante desde 2004 es que dicho Secretario de Defensa nunca manifestó errores o arrepentimientos por las guerras contra los Talibanes ni contra Saddam Hussein en Irak. Sin embargo fueron dos guerras muy costosa para Estados Unidos en términos monetarios y en términos humanitarios, errada en términos estratégicos dado el innecesario viraje desde Afganistán –que contó con el apoyo de sus tradicionales aliados, apoyo resumido en “Nous Sommes tous Américains! Nous sommes tous New Yorkais, aussi sûrement que John Kennedy se déclarait, en 1963 à Berlin, Berlinois” (3) como nota editorial de Le Monde a los días del atentado- hacia Irak, que le costó a Estados Unidos su respeto internacional hacia el multilateralismo, su prestigio internacional por parte de los aliados y a Donald su propia carrera política.
En un nota reciente un periodista americano -George Parker- que en su momento cubrió ambas guerras calificó a Rumsfeld como el peor Secretario de Defensa de la historia de Estados Unidos, peor que Robert McNamara, debido a su soberbia y su incapacidad para reconocer sus errores (4). ¿Cuáles fueron esos errores?
Primeramente, el Secretario de Defensa especuló con que la guerra en Afganistán era solo una guerra contra los Talibanes. Segundo, supuso que con un cambio de régimen, el nuevo gobierno afgano –nuevo líder provisional puesto por EEUU, Hamid Karzai- no necesitaría la ayuda de los americanos para sobrevivir. Tercero, desconfió de los informes de inteligencia que sostenían que no había armas de destrucción masiva en Irak, y fue en busca de información en base a escandalosos mecanismos de tortura como sucedió en la prisión de Abu Ghraib. Cuarto, defendió el cambio de régimen tanto en Afganistán como en Irak pero nunca manifestó importancia por el nation building. Así es como convirtió a esa parte de Medio Oriente en un caldo de cultivo para más conflictos y permanentes guerras civiles que siguen hasta hoy. Quinto, en línea con lo anterior, creyó que derrocar al régimen de Saddam Hussein era Mission Accomplished tal como pretendió resumir la pancarta y el montaje escenográfico de Bush hijo durante su discurso en West Point en 2002 después de esos breves 20 días de una guerra altamente tecnificada y que anticipó la doctrina de seguridad nacional de esa administración y su concepto de guerra preventiva –la Doctrina Rumsfeld-. Por último, siempre sostuvo en mantener un número bajo de tropas en la zona –la Doctrina Rumsfeld- lo que llevó a la insurgencia generalizada y a conflictos tribales y sectarios permanentes. En suma, un caos aun peor.
IV. Las continuidades de los Vulcanos
Para concluir, es importante destacar los dogmas que mantuvieron los miembros del gabinete Vulcano y el errado cambio de visión entre el contexto de fin de guerra fría y el contexto de guerra contra el terrorismo. Existen varios aspectos que este gabinete mantuvo como dogma y que lo llevó a cometer varios errores con las guerras de Afganistán e Irak, en parte responsables del declive de Estados Unidos como líder global.
La obsesión de los Vulcanos, especialmente de Donald Rumsfeld y de Paul Wolfowitz siempre fue Saddam Hussein. Ni el régimen talibán ni el grupo Al Qaeda ni Osama Bin Laden estaban en el radar de este grupo de asesores hasta septiembre del 2001. Más aun, durante la década de 1980, Estados Unidos ofreció amplio apoyo a Saddam Hussein en el contexto de la Revolución Islámica en Irán. Por otra parte, como buenos realistas –algunos-, consideraban que los Estados y no los individuos o los grupos eran las fuerzas principales de los asuntos internacionales. Por eso minimizaron la capacidad de daño de grupos como Al Qaeda, el Estados Islámico o Osama Bin Laden.
" La obsesión de los Vulcanos, especialmente de Donald Rumsfeld y de Paul Wolfowitz siempre fue Saddam Hussein. Ni el régimen talibán ni el grupo Al Qaeda ni Osama Bin Laden estaban en el radar de este grupo de asesores hasta septiembre del 2001."
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Por último, el grupo defendía el unilateralismo en la perspectiva de que la fuerza y el liderazgo de Estados Unidos no requería el acompañamiento inmediato de otros aliados sino que los mismos se unirían una vez que vieran los resultados obtenidos. “The legitimacy of our actions does not depend on how many countries support us. More nearly the opposite is true: the legitimacy of other countries’ opinions should be judged by their attitude toward this systemic, uncivilized assault on a free way of life.” Esta afirmación de Rumsfeld resumía la visión de la política de alianzas internacionales que tenían los Vulcanos. Nunca se oyó arrepentimiento alguno de Rumsfeld, pero Estados Unidos sí que se jodió (5).
(1) Francisco Corigliano, “Estados Unidos y sus opciones de política exterior”, Criterio Nº 2344 / XII 2008.
