Un sistema de pensamiento que se tiene por cierto y que no puede ponerse en duda constituye un dogma. Por su parte, la división de un concepto o una materia teórica en dos aspectos representa una dicotomía. Las propuestas de inserción de la Argentina en el mundo del siglo XXI están plagadas de falsas dicotomías o antinomias. Opciones binarias y rígidas que parten de un doble vicio: una visión parroquial de gran parte de los problemas nacionales, y una mirada de los debates sobre el mundo y las tensiones desde la trinchera doméstica. Se plantean, desde la retórica y con escasa sustancia, verdades sacrosantas. En ese marco, nuestra inserción al mundo y a la región discurre entre ejes que suponen una división tajante y absoluta.
En el terreno internacional, se observan grandes transformaciones que impactan hoy en la proyección del país. La disputa hegemónica, con sus tensiones entre EE.UU. y China; la globalización económica, con sus tendencias a la politización del comercio y las finanzas mundiales; la cuarta revolución industrial, con sus desafíos de concentración del poder y dependencia tecnológica; la era de la desigualdad, reflejada en una acentuada profundización de las desigualdades sociales y territoriales entre y en los países; y la era de la entropía, consecuencia de la aceleración y transversalización de riesgos planetarios y sistémicos de toda índole. Esas transformaciones globales ejercen una presión sin precedentes sobre los procesos de gobernanza de la política exterior desde lo global a lo local y desde lo internacional a lo doméstico. Es presumible que, dada la envergadura de estos desafíos, resulte cada vez más complejo dar respuestas a los fenómenos e hilvanar políticas exteriores asertivas.
Sin embargo, la política exterior de la Argentina no sólo se ve jaqueada por un escenario internacional en transformación y una región sudamericana fragmentada, en declinación pronunciada y en franco deterioro económico y social. Como si esto fuera poco, la polarización doméstica dificulta enormemente la consistencia de una estrategia internacional y pospone la construcción de un consenso ampliado en política exterior y en política de defensa, dos pilares fundamentales sobre los que se debe avanzar de manera mancomunada y entrelazada. La “grieta”, o nuestra contraposición dogmática insalvable, nos impide avanzar en acuerdos básicos y aprender de los errores y fracasos, lo que nos conduce inexorablemente al extravío y la irrelevancia internacional.
Optimismo o pesimismo exagerados sobre el devenir del mundo, subestimación o sobrestimación de los márgenes de maniobra, ausencia de diagnósticos precisos, mirada comarcal y postulados dogmáticos son aspectos que incluso trascienden a la clase dirigente para convertirse en rasgos sobresalientes de nuestra sociedad. La historia de nuestra política exterior es en gran parte la historia de las falsas antinomias que se nos ha pretendido imponer en nombre de visiones estrechas y limitadas del sistema internacional. Y ésa ha sido, seguramente, la causa de muchas de las oscilaciones, desatinos y extravíos del país. Conviene detenerse a revisar tres falsas opciones recurrentes que hoy adoptan tintes y matices particulares en función de los actuales desafíos globales. Para desandar la complejidad del mundo, poder anticipar riesgos y aprovechar oportunidades, proponemos observar atentamente la antinomia geopolítica, la antinomia geoeconómica y la antinomia de la gobernanza. Superar estos falsos dilemas es crucial para poder afinar los diagnósticos del mundo y deliberar sobre los puntos nodales de la inserción del país en el siglo XXI.
"Opciones binarias y rígidas que parten de un doble vicio: una visión parroquial de gran parte de los problemas nacionales, y una mirada de los debates sobre el mundo y las tensiones desde la trinchera doméstica. Se plantean, desde la retórica y con escasa sustancia, verdades sacrosantas."
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“Estados Unidos o China”, la antinomia geopolítica
“Alinearse a EE.UU. o plegarse a China: habrá que inexorablemente elegir entre una de las dos potencias” es la primera falsa antinomia. En la tercera década del siglo XXI, la rivalidad sistémica entre EE.UU. y China se consolida como la principal referencia de la política internacional. Aunque se desconoce la duración del proceso, y si China finalmente trasladará su presencia económica al campo militar, uno de los escenarios plausibles podría ser la elevación de los niveles de pugnacidad como consecuencia de diplomacias más coercitivas, lo que podría abonar a un mayor incremento del interés estratégico de las grandes potencias en la región en los próximos años y encaminar a los países de la región a una cruenta polarización ideológica o división en bloques.
Este tipo de antinomias también alimenta un dogma con respecto al tipo de coaliciones o relaciones especiales que son necesarias entablar para nuestro país. “Somos un país occidental” y, por ende, “pertenecemos al bloque de democracias occidentales”, se alude como verdad revelada. Sin embargo, la visión de un mundo dividido entre naciones democráticas y dictaduras agresivas, en el que solo una liga de democracias ofrecería la anhelada protección o salvación, sólo cabe en un imaginario maniqueo y fantasioso. Hasta ahora, Beijing ha jugado dentro y por los márgenes del orden internacional liberal ––como cualquier Estado poderoso––, ha tenido un ascenso pacífico y no ha intentado exportar su sistema político. ¿Cambiará eso con su traje de potencia global? Como dice el popular dicho, “es muy difícil hacer pronósticos, sobre todo cuando se trata del futuro” .
¿Hay que elegir? Una respuesta dogmática podría llevarnos a pensar que sí. Sin embargo, China hoy nos provee préstamos en infraestructuras, acceso a un mercado en expansión, inversiones, oxígeno de swaps para el Banco Central, transferencia tecnológica y un posible acceso a la infraestructura de conexión 5G en un contexto de cuarta revolución industrial. Washington, en tanto, sigue siendo crucial para renegociar la deuda con el FMI, en la colaboración mutua en el G20 y en el ámbito multilateral, para avanzar en cooperación tecnológica espacial, o bien para inversiones estratégicas en torno a la energía y la industria. Está claro que la Argentina necesita de ambas potencias, pero de manera calibrada y preservando márgenes de autonomía.
Como señala Juan Gabriel Tokatlian, es necesario poner en entredicho el dogma de que las únicas opciones estratégicas de la Argentina sean el plegamiento o el contrapeso; pues ambas, por motivos distintos, son inciertas, riesgosas y costosas.[1] No obstante, operacionalizar la noción ideal de equidistancia es tarea compleja, máxime en contextos de vulnerabilidad y emergencia político-económica. Hay que saber cuándo y cómo decir no, o bien negociar en los mejores términos posibles cuando estén en juego intereses vitales para el país. Se debe tomar distancia ante el desarrollo de proyectos o inversiones “llave en mano” que no promueven la apropiación tecnológica o el aprovechamiento de las capacidades locales. La central nuclear que China quiere construir en Argentina es ilustrativa de esa asimetría, teniendo en cuenta que implica un desacople con nuestra trayectoria tecnológica de agua pesada y uranio natural. Esa prudencia también es necesaria mantenerla cuando EE.UU. pretende anteponer razones de seguridad nacional a cuestiones de financiamiento. Se debe rechazar toda pretensión de colocar al Banco Interamericano de Desarrollo como un arma de Washington al servicio de su disputa con Beijing.
Para poder amortiguar los coletazos de la disputa hegemónica en el plano subregional, será imperioso complementar equidistancia frente a las potencias con la profundización de buenas sociedades estratégicas ––o pequeños enclaves de cooperación y autonomía–– con los países vecinos, aislando potenciales divergencias y promoviendo una cultura de la amistad en diferentes nichos temáticos. La cooperación en el Cono Sur entre la Argentina, Brasil y Chile es fundamental en los tiempos que corren. La coordinación con Brasil es central para el monitoreo, la logística y la defensa del Atlántico Sur mientras que la vinculación con Chile lo es para la actuación conjunta en el estrecho de Magallanes, el Cabo de Hornos y la Antártida. Para la Argentina, es esencial una dimensión conosureña de las aproximaciones geopolíticas Atlántico-Pacífico y de la cooperación en materia de defensa, promoción industrial, transición energética, autonomía tecnológica e inclusión social.
"la visión de un mundo dividido entre naciones democráticas y dictaduras agresivas, en el que solo una liga de democracias ofrecería la anhelada protección o salvación, sólo cabe en un imaginario maniqueo y fantasioso."
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“Vivir con lo nuestro o abrirnos al mundo”, la antinomia geoeconómica
La segunda falsa antinomia es“vivir con lo nuestro o abrirnos al mundo”. Situados en esa encrucijada, parece inexorable elegir. Sin embargo, la globalización no es exclusivamente una fuente de oportunidades ni únicamente una fuente de amenazas. Los escenarios de apertura irrestricta, como el modelo agroexportador de finales del XIX, o de aislamiento deliberado, como la industrialización sustitutiva de importaciones de mitad del siglo XX, son hoy propios de imaginarios colectivos. En realidad, se trata de alternativas que no están presente en ninguna nación ––sea occidental o no occidental–– que haya alcanzado niveles de desarrollo económico y social relativo.
El economista Dani Rodrik[2]señala que los exitosos modelos asiáticos que convergieron abrieron la ventana para obtener aire fresco (inversiones extranjeras, tecnología y competencia), pero pusieron un mosquitero para dejar afuera los elementos considerados dañinos (volatilidad de flujos de capitales y liberalización en sectores estratégicos). Está claro que no hay ventanas ni mosquiteros universales. No se puede comparar la Argentina con China. Emular las experiencias históricas ajenas nunca funcionan en la rara avis que es nuestro país. Sin embargo, la Argentina pendular de los últimos cuarenta años se ha movido entre abrir completamente la ventana, siendo presa fácil no de los mosquitos o tapiarla herméticamente asfixiando a muchos eslabones productivos y habilitando a unos pocos jugadores para que monopolicen todo.
La ausencia de una política comercial estratégica ––o de una sintonía fina en los instrumentos comerciales–– no ha sido el principal problema de la Argentina en el marco del proceso de globalización. Las dogmáticas lecturas sobre el funcionamiento del sistema financiero internacional, y de las relaciones de poder que hay en él, han sido una constante. Las elites nacionales nunca han desentrañado cómo funcionan los “fierros” ––donde se cuece el bacalao, diría un abuelo–– del capitalismo moderno. De pensar que la globalización financiera es un manantial permanente que sirve para financiar los déficits crónicos se pasa inexorablemente a achacarle todas las culpas de nuestros males al descalabro del casino financiero mundial. Nuevamente, o abrimos todas las ventanas e ingresan incluso algunos “buitres” o soñamos con vivir de contado gritando desde nuestra pequeña comarca que hay que cambiar el sistema financiero internacional.
En el plano comercial y regional, para superar las oscilaciones se necesitará de una estrategia negociadora proactiva, dinámica y de trazo fino que pueda, luego de un análisis de costo-beneficio sectorial y de consensos entre los actores, proponer una revisión del arancel externo común que contenga a las presiones domésticas y que, a la vez, sea funcional para evitar la fractura del MERCOSUR.
El telón de fondo de esa fragmentación regional es geoeconómico. En la última década, las dinámicas comerciales empujadas por el ascenso económico de China reforzaron economías basadas en bienes primarios o cadenas productivas de menor complejidad económica, e incrementaron los incentivos para que los países miembros del MERCOSUR presionen por atajos unilaterales fuera del bloque.[3] Como señala Roberto Bouzas[4], con la excepción de Paraguay, la región ha perdido peso para todos sus miembros; incluso una economía pequeña como Uruguay sólo destina a sus vecinos menos de un cuarto de sus ventas al exterior. El MERCOSUR de los últimos años vive un proceso semejante al que experimentó la Comunidad Andina de Naciones a inicios del milenio: en 2004, las fuerzas centrípetas primaron y ganó la propuesta de flexibilización impulsadas por Colombia y Perú. Ese puede ser ahora uno de los escenarios plausibles con la presión de Brasil y Uruguay.
El corolario de esta realidad es que no existe una dicotomía entre mantener el status quo del MERCOSUR o romper y negociar bilateralmente con el mundo. El escenario de status quo puede conducir a que los socios del bloque decidan saltar el barco. De ser así, el país quedaría con una pauta arancelaria elevada sin un mercado de escala, lo que tendría costos en la curva de aprendizaje sin el componente importador en un contexto de salto tecnológico. El escenario de negociaciones individuales, en tanto, implicaría aceptar una liberalización del bloque y ver afectados los sectores industriales con cierto dinamismo exportador ––siempre “ineficientes” desde un prisma ortodoxo–– que aportan dólares genuinos.
Los escenarios de status quo en torno al arancel externo común y las propuestas de flexibilización, el avance hacia una zona de libre comercio, o bien la vía libre para firmar bilateralmente acuerdos con terceros países o bloques, son opciones nocivas para la Argentina. La postura a mantener debe ser sensata: alertar sobre lo poco estratégico de adoptar un camino unilateral y al mismo tiempo solicitar negociaciones. El unilateralismo preanuncia una concesión sin costos para la contraparte y posiciona al bloque en conjunto en una situación asimétrica ante cualquier negociación.
El mayor juego se abre en el vínculo con Asia y con China, donde la Argentina consigue, entre otras cosas, tecnología e inversiones en infraestructura que necesita y accede a un mercado en expansión. Sin embargo, cuando un país tiene un vínculo financiero, comercial y económico tan concentrado sectorialmente y tan asimétrico como el que existe hoy con China, la dependencia se convierte en un problema. Esta situación coloca en un lugar prioritario la necesidad de generar una estrategia de diversificación de la política exterior para mitigar el déficit comercial con China con más países socios y en más sectores de exportación. La consolidación de las relaciones comerciales bilaterales con países como la India, Vietnam e Indonesia, o la aproximación estratégica a África, van en ese camino.
Aunque los desafíos son importantes y las capacidades limitadas, la Argentina puede aprovechar los escenarios de multipolaridad económica regional si logra articular una diplomacia económica asertiva y planificada intersectorialmente. Tradicionalmente, la política exterior se ha centrado en América Latina, Europa y Estados Unidos, además de la más reciente vinculación con China. Es imperativo una reasignación de los recursos de la Cancillería para lograr paulatinamente un mayor influencia diplomática en el Oriente. Ante la imparable marcha del mundo post-occidental, una estrategia de diversificación de la canasta exportadora y de los socios comerciales que apunte a una aproximación a Asia, África y otras áreas geográficas es hoy impostergable. Abrirse al mundo no es igual a estar conectado al mundo; afinar una reorientación estratégica hacia destinos no convencionales, hilvanar geometrías variables y apuntalar una diplomacia económica asertiva es aportar al futuro.
"Las elites nacionales nunca han desentrañado cómo funcionan los “fierros” – donde se cuece el bacalao, diría un abuelo– del capitalismo moderno. De pensar que la globalización financiera es un manantial permanente que sirve para financiar los déficits crónicos se pasa inexorablemente a achacarle todas las culpas de nuestros males al descalabro del casino financiero mundial."
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“Centralismo o federalización”, la antinomia de la gobernanza
La tercera falsa antinomia tiene que ver con la forma de navegar el barco: “centralizar o descentralizar las decisiones”. Están quienes claman por una “gran estrategia” de política exterior y quienes procuran abrir paso a la descentralización, el experimentalismo y el protagonismo de los gobiernos provinciales y municipales. “Centralización o federalización”, o como antaño “unitarios o federales” son las opciones; sin embargo, no parece ser una dicotomía adecuada.
En el mundo de hoy, existen diferentes niveles de concentración y difusión del poder, dinámicas de conflicto y de interdependencia, de competencia geopolítica y de cadenas de inserción en la globalización, de control territorial y de flujos transnacionales, en escalas macroscópicas y microscópicas. Las características de las transformaciones globales en curso demandan simultáneamente la articulación y la calibración de macro y micro estrategias: una “gran estrategia” en torno a los procesos de concentración del poder ––o Westfalia––, y un conjunto de “micro estrategias” en torno a los procesos de difusión del poder ––o Mundialización––.
Con respecto a Westfalia, será necesario tener un comando centralizado, no atomizado y sectorizado en el vínculo con EE.UU. y China. Puede ser muy costoso que fracciones al interior de la administración nacional controlen el vínculo con Washington y otros sectores manejen la relación con Beijing. Las potencias operan a través de agentes públicos y privados y agencias. Se deberá prescindir de la tendencia a la duplicidad decisional que ha caracterizado la política exterior argentina reciente. Por su parte, en esta temática deberá primar el carácter nacional sobre lo subnacional. Sin avasallar competencias propias de las provincias en su gestión externa, será deseable la centralización ––sin abandonar la búsqueda de consensos–– sobre decisiones que pueden afectar una lógica de doble nivel. El ámbito de las decisiones sobre inversiones de explotación de recursos naturales estratégicos es un claro ejemplo. Las provincias y empresas chinas mantienen una comunicación directa con los gobiernos provinciales del Norte argentino, los que inician las negociaciones por financiamiento e inversiones en litio, energía solar o energía eólica que luego se concretan en acuerdos estratégicos.
En cuanto al proceso de Mundialización, la lógica es diametralmente opuesta. Una “Gran Estrategia” requiere planeamiento centralizado y asume que la flexibilidad es más costosa que la rigidez. En tiempos de “autonomía líquida” la preservación de márgenes de maniobra dependerá más de la anticipación y la adaptación que de la rigidez. En un mundo entrópico, las condiciones de actuación de los países pueden cambiar antes de que las formas de actuar se consoliden en conductas determinadas. Como señalan Drezner, Krebs, y Schweller[5], frente la incertidumbre global reinante se debe revalorizar la experimentación, la descentralización y el incrementalismo en distintas agendas externas. Un ejemplo de ello es la respuesta frente a fenómenos transnacionales como las pandemias o el cambio climático que requieren la combinación simultánea de acciones centralizadas y descentralizadas, estructurales e incrementales.
"será necesario tener un comando centralizado, no atomizado y sectorizado en el vínculo con EE.UU. y China. Puede ser muy costoso que fracciones al interior de la administración nacional controlen el vínculo con Washington y otros sectores manejen la relación con Beijing. Las potencias operan a través de agentes públicos y privados y agencias"
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Reflexiones finales
¿Ganar o jugar bien? ¿Bilardo o Menotti? Dos técnicos y dos filosofías irreconciliables. Sobre esta gran antinomia del fútbol argentino, Bielsa declaró una vez: “Menotti estimula la espontaneidad, la resolución creativa de los episodios que propone el fútbol. Bilardo es la antítesis: sabe que inevitablemente hay muchas situaciones que van a suceder y nos ofrece respuestas preestablecidas para ellas”. Esta historia tiene todos los vicios que la grieta necesita: exageración y conflicto irresoluble, miopía y mirada comarcal. Los dogmas y los párrocos hacen a las iglesias, no al entendimiento.
El proceso decisorio en torno a la acción externa de la Argentina debe avanzar en precisas lecturas del mundo ––o de los mundos–– para dejar atrás un déficit que ha atravesado la política exterior de la redemocratización: la sobreestimación vis-a-vis la subestimación de los márgenes de maniobra del país en el escenario internacional. Para construir “poder sin poder” se necesitará más que nunca el abandono del parroquialismo de las elites, de las visiones maniqueas y de los grandes dogmas que caracterizan nuestra lectura del mundo.
