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FEDERALISMO ECONÓMICO, ESTRUCTURA REGIONAL Y CRISIS EN EL CAPITALISMO ARGENTINO

Tiempo de lectura: 12 minutos

La evaluación del capitalismo argentino ha recibido numerosas interpretaciones. En general han predominado dos grandes perspectivas que dibujan los trazos gruesos de un viejo debate, y que pueden resumirse en la dominancia de lo fiscal vs la dominancia del sector externo a la hora de interpretar los limites, la inestabilidad y las crisis del capitalismo argentino. Incluso, en cada caso, se han sumado innumerables matices que destacan otros tipos de aspectos influyentes, como los marcos institucionales en distintos niveles y ámbitos, las trayectorias tecno productivas y educativas, aspectos geopolíticos y económicos externos o particularidades culturales internas, entre otros.

Sin embargo, en el amplio espectro de las interpretaciones sobre la evolución macroeconómica de la Argentina, hay una dimensión que ha sido poco considerada y, en particular, si se lo evalúa en el plano del debate público. Nos referimos, concretamente, a la consideración de la estructura regional como un principio de interpretación de la especificidad del capitalismo argentino. En este sentido, en este breve trabajo, se intentará mostrar cómo las principales tensiones y especificidades macroeconómicas de la Argentina contemporánea encuentran una fundamentación territorial, es decir, como tensiones entre espacios económicos con intereses funcionales y a la vez contradictorios que, en un determinado marco institucional, desencadenan una dinámica intrínsecamente inestable.

"En el amplio espectro de las interpretaciones sobre la evolución macroeconómica de la Argentina, hay una dimensión que ha sido poco considerada: Nos referimos, concretamente, a la consideración de la estructura regional como un principio de interpretación de la especificidad del capitalismo argentino."

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El nudo del capitalismo argentino: la estructura regional

Vamos a trazar esta interpretación sobre la base de cinco grandes premisas:

1. En Argentina existe un centro socio económico disputado, compuesto por tres grandes espacios que tienen capacidad de incidir sobre la producción, apropiación y uso de los excedentes producidos. Por un lado, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, desde 1994, con sus cerca de 3 millones de habitantes. En segundo lugar, el conurbano bonaerense, con cerca de 10 millones de habitantes. Y, en tercer lugar, el interior pampeano, que se extiende entre el interior de la provincia de Buenos Aires y las provincias de Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos, como su eje vertebrador.

2. Existe una relación especial, simultáneamente, de distinción e integración entre la CABA y el conurbano bonaerense. Diariamente, más de un millón de personas se movilizan para dejar sus hogares en el conurbano y trabajar en la ciudad autónoma. Allí, el salario promedio de la CABA es un 40% superior al del resto del país, lo que supone una elevada renta inmobiliaria (incluso podría hablarse de una plusvalía urbana de un modo más general) en la CABA, y un gasto masivo en el sistema de transporte que viabiliza dicho desplazamiento.

3. La densidad de actividades y el mayor poder de compra hacen que este espacio dual y en conflictividad interna, se convierta en un demandante masivo de recursos, y en particular de aquel que resulta necesario para poner en marcha la actividad interna: las divisas internacionales.

4. Como contracara de lo anterior, las divisas internacionales provienen en un 60% (INDEC, para el año 2021) de las exportaciones del interior pampeano, provistas fundamentalmente por los complejos oleaginoso, cerealero y bovino, que representan el mismo porcentaje de las exportaciones totales. La CABA, por su parte, no contribuye con un solo dólar de exportación, mientras el conurbano aporta el 17% de las mismas.

5. Finalmente, debe considerarse la afamada restricción externa que postula que el crecimiento de la actividad necesario para lograr una plena ocupación de la fuerza de trabajo disponible no es compatible con el equilibrio del balance de pagos dados los requerimientos de importaciones y la dinámica de las exportaciones. Esto se traduce en situaciones de subocupación de la fuerza de trabajo y malas condiciones de vida que se generalizan en las periferias de las grandes ciudades. Esto impacta con particular fuerza en el conurbano bonaerense que funciona como periferia de la CABA. Allí, el sector industrial tiene un peso significativo, pero lejos está de lograr incorporar a toda la fuerza de trabajo disponible.

Esta estructura regional de base introduce una evidente tensión por la divisa internacional entre tres espacios muy diferentes entre sí que mantienen, a la vez, relaciones funcionales y contradictorias. Sin embargo, estas tensiones no tienen por qué derivar, necesariamente, en una dinámica macroeconómica inestable. Existen muchas experiencias de países con asimetrías regionales en donde no todas las regiones exportan, no todas tienen los mismos niveles de vida y no todas mantienen relaciones de intercambio interno lo suficientemente robustas. La construcción de espacios nacionales supone siempre, en alguna medida, la existencia de transferencias que van hacia un centro y desde allí a los bordes del sistema. Sin embargo, deben evaluarse los mecanismos que regulan estas tensiones y cómo se producen dinámicas inestables que debilitan las instituciones económicas del Estado nación, en particular su signo monetario.

"Existen muchas experiencias de países con asimetrías regionales en donde no todas las regiones exportan, no todas tienen los mismos niveles de vida y no todas mantienen relaciones de intercambio interno lo suficientemente robustas. La construcción de espacios nacionales supone siempre, en alguna medida, la existencia de transferencias que van hacia un centro y desde allí a los bordes del sistema"

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Los mecanismos de la gobernanza económica regional

Los mecanismos a los que se hizo referencia son aquellos que intervienen en la formación del precio de la divisa y se pueden distinguir tres que inciden directamente en la distribución de este bien estructuralmente escaso. Por un lado, el mercado de cambios desdoblado en un tipo comercial y otro financiero, en segundo lugar, la existencia de impuestos a las exportaciones como mecanismos de captación de rentas de la exportación y, en tercer lugar, los ciclos de endeudamiento externo y apreciación cambiaria de corto plazo.

El primer mecanismo se basa en la existencia de un tipo de cambio comercial regulado por el BCRA, más barato, y otro financiero, libre y normalmente más caro. Ello puede ser interpretado como un mecanismo de transferencia desde los exportadores a los importadores, en la medida en que estos últimos pueden comprar más dólares con menos pesos (tipo comercial), mientras que los exportadores, primero, reciben el tipo comercial (menos pesos por dólar) y luego valorizan sus excedentes con el dólar financiero (más caro), que es al que efectivamente pueden acceder.

Sobre la base de esta transferencia, los importadores pueden comprar insumos y bienes de capital para producir en mejores condiciones, estimulando el empleo industrial y abaratando los bienes y servicios producidos para el mercado interno. Esto impacta particularmente en el sector industrial mejorando la valorización de sus excedentes, pero impacta de un modo general en el poder de compra de la masa salarial, dado que ello supone una baja en el precio relativo de los productos industriales y un salario real interno más alto. Las regiones beneficiadas, más que proporcionalmente, son las que concentran masa salarial y empleo industrial, en particular el AMBA. Dicho mecanismo puede ganar o perder importancia dependiendo de la escasez relativa de la divisa, es decir, cuando hay mucha demanda (actividad) de importaciones en relación con la oferta.

El segundo mecanismo es el de las retenciones a las exportaciones. En este caso, se trata de un impuesto cuya finalidad inicial es la de introducir una diferencia porcentual entre el precio internacional de los alimentos y el vigente al interior del país. Esta diferencia que, en términos generales, orbita en torno a la alícuota del impuesto, permite abaratar los alimentos y mejorar el poder de compra de la masa salarial. Sin embargo, el impuesto también supone una transferencia de rentas entre regiones, en la medida en que el poder de compra sustraído queda en manos del Estado Nacional o se distribuye entre todas las unidades territoriales con independencia de la contribución al saldo exportable. En el caso de Argentina, los impuestos a las exportaciones llegan a tener un peso significativo en la recaudación nacional, en particular en tiempos de crisis cuando el resto de la recaudación cae. En 2019, por ejemplo, el este impuesto representó el 10% de la recaudación nacional de la Dirección General de Impuesto y de Aduanas. Este impuesto contribuye a compensar la baja participación en la estructura tributaria de los impuestos a los ingresos, algo frecuente en los países subdesarrollados.

Por lo tanto, las retenciones a las exportaciones no sólo inciden en el precio relativo de los alimentos, sino que además acaban funcionando como un impuesto sobre la renta de la tierra. Aquí, este impuesto entra en tensión o en competencia con el impuesto inmobiliario que recaudan los Estados provinciales, cuya base imponible remite de forma más directa a la misma fuente y que ha perdido terreno precisamente con el crecimiento post 2001 de los derechos de exportación.

Finalmente, el tercer mecanismo relevante de intervención en el mercado de divisas no opera directamente sobre el comercio exterior sino sobre el plano financiero. Se trata del desarrollo de estrategias económicas basadas en la toma de deuda externa, fundamentalmente por parte del sector público, que traen aparejados períodos de apreciación cambiaria acelerada y elevados rendimientos de los activos denominados en pesos (deuda pública o privada) expresados en moneda fuerte.

Una vez agotada la fuente de ingreso de divisas se producen crisis de deuda con devaluaciones súbitas. Estas devaluaciones llevan el peso argentino a una rápida depreciación que tuvo siempre un saldo negativo en relación con el punto de partida, lo que provoca, por un lado, inestabilidad y, por otro, pérdidas patrimoniales en moneda fuerte. Estos ciclos de apreciación/depreciación tienen tres características estilizadas: 1) están acompañados del ingreso de capitales, 2) con el tiempo cada vez se requieren mayores volúmenes de ingresos de capitales para sostener la fase de apreciación y 3) siempre la fase de depreciación se da con salida de capitales y devaluación repentina que termina en una depreciación neta de la moneda.

Una de las consecuencias principales de este tipo de ciclos, es la formación de un flujo permanente de compra de moneda extranjera con motivo de cobertura que, en tiempos normales, se ubica en torno al 10% de las exportaciones. Esto agrega presión sobre el mercado de divisas con fines improductivos ya que estos activos quedan congelados en la forma de billetes y monedas. En contexto de crisis, la demanda de dólares para atesoramiento y cobertura pueden llegar a representar más del 50% de las exportaciones, como fue en el caso de la devaluación de 2018 y 2019.

En este punto la cuestión regional también constituye un aspecto clave, pues es importante observar que es el sector financiero el que resulta mayormente beneficiado de este tipo de ciclos, que aprovecha las alzas y la bajas. Así como también son los sectores de altos ingresos, con capacidad de ahorro los cuales pueden absorber divisas con motivo de cobertura. Finanzas y alto ingresos tienen su epicentro en la Capital Federal lo que supone una nueva tensión en el flujo de las divisas. Pero teniendo en cuenta que los procesos de endeudamiento externo afectan no sólo a la disponibilidad de divisas presente, sino también futuras, esto trae a discusión la regulación sobre las divisas que pueden aportar nuevos complejos exportadores no explotados, en particular, hidrocarburos no convencionales y minería.

"A diferencia del interior pampeano agropecuario en donde los propietarios y productores habitan y desarrollan sus actividades vitales en el propio medio productor, hidrocarburos y minerales funcionan como enclaves poco habitados y con capitales deslocalizados con centros de comando en las ciudades financieras globalizadas. Las presiones por parte de estos grupos, a la vez financieros y relacionados con la explotación de recursos naturales, logran con frecuencia hacerse valer"

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A diferencia del interior pampeano agropecuario en donde los propietarios y productores habitan y desarrollan sus actividades vitales en el propio medio productor, hidrocarburos y minerales funcionan como enclaves poco habitados y con capitales deslocalizados con centros de comando en las ciudades financieras globalizadas. Las presiones por parte de estos grupos, a la vez financieros y relacionados con la explotación de recursos naturales, logran con frecuencia hacerse valer y, del mismo modo en que se benefician con los ciclos de apreciación/depreciación financiera, procuran excluir a estos complejos exportadores de las regulaciones nacionales que intervienen en la puja por la divisa. En la medida en que hidrocarburos y minería quedan excluidos de los regímenes cambiarios y fiscales, se crea un baipás para las divisas allí producidas dejando el peso de la carga de la deuda (externa) exclusivamente a la producción agroindustrial y en particular a los pequeños y medianos productores sin capacidad de operar estos ciclos con sus propias mercancías.

Como puede verse, la puja por la divisa en el capitalismo argentino no sólo alcanza elevados niveles de estrés y complejidad, sino que además tiene una marcada base regional. Luego, a la hora de evaluar los mecanismos que existen para regularla, resulta completamente irrelevante lanzar una proclama por una distribución más equitativa de los excedentes. La clave para su interpretación se encuentra en si éstos resultan capaces de contener, en qué medida y de qué manera, en un horizonte temporal de largo plazo, la voz de las regiones que forman parte del espacio nacional.

El principio federalista como orientación de la reforma económica en Argentina

Uno de los rasgos principales que caracterizan a los mecanismos analizados es que los mismos funcionan de forma centralista y unilateral, es decir, que no prevén modos de integrar a las regiones en la formación de consensos. La ausencia de criterios territoriales en su organización provoca la ausencia de un sentido estratégico en la orientación en el uso de los excedentes, dominados por la capacidad, de corto plazo, de cada espacio de una apropiación más beneficiosa.

La dificultad para establecer mecanismos de gobernanza estables ante las diferentes demandas de sectores, grupos y regiones genera, por lo tanto, descontentos acumulativos, que contribuyen a explicar algunos rasgos estilizados del capitalismo argentino: 1) la persistencia de un mercado de cambios desdoblado, 2) la utilización de los derechos al comercio exterior como una de las principales fuentes de recursos fiscales nacionales y, finalmente, 3) la formación de activos externos en billetes y monedas y el desarrollo ciclos frecuentes e intensos de apreciación/devaluación cambiaria. Ninguno de estos rasgos se observa con frecuencia en la experiencia internacional. Si esta interpretación es correcta entones, en la medida en que el espacio nacional no logre estabilizar estas tensiones de base, la estabilidad macroeconómica y la canalización de los excedentes acumulados en la forma de inversión productiva continuará siendo, al menos, poco probable o limitada.

En este marco, es posible preguntarse ¿cómo abordar la organización del sistema regulatorio de las tensiones sobre la divisa, para evitar su disfuncionalidad frente a la acumulación de capital y su proclividad hacia el corto plazo y la inestabilidad? En este sentido, se hará un último postulado: si el problema se apoya en la estructura regional entonces es por la estructura regional por donde habrá que comenzar.

"¿Cómo abordar la organización del sistema regulatorio de las tensiones sobre la divisa, para evitar su disfuncionalidad frente a la acumulación de capital y su proclividad hacia el corto plazo y la inestabilidad? Si el problema se apoya en la estructura regional entonces es por la estructura regional por donde habrá que comenzar."

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La incorporación de la estructura regional en la organización de dichos mecanismos no es más que la aplicación concreta del principio federalista. En particular, si se asume que el federalismo se basa en el reconocimiento de que la nación es la vez, simultánea y necesariamente, unidad y diferencia, una nación indivisible pero compuesta por territorios prexistentes (no cronológica sino existencialmente) entonces, estos mecanismos, no responden al principio federalista. Es decir, que las instituciones económicas fundamentales de la nación, no contemplan formal ni materialmente la voz (en el sentido de Hirschman, 1977) de las Provincias preexistentes. 

Quizá el ejemplo más emblemático de esta particular organización federal de las instituciones económicas sea el Sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos que combina, en su complejidad institucional, centralidad y representación. La FED, como lo indica su denominación, no es una unidad de decisión indiferenciada, sino un sistema compuesto por 12 bancos regionales distribuidos, no sin conflictos y tensiones históricas, en distintos Estados de la unión, integrando en sus directorios la representación de los sectores financieros, industriales y comerciales de cada región. Estos bancos del sistema se articulan en la toma de decisiones con la Junta de Gobierno, designada por el presidente con acuerdo del senado, en el Comité Federal de Mercado Abierto, en donde se diseña la política monería.

Este ejemplo contrasta con la unilateralidad de las instituciones económicas en Argentina, que dan la espalada a las Provincias como entidades políticas preexistentes. La presidencia del BCRA, el Ministerio de Economía y la Presidencia de la República, componen el sistema de toma de decisiones económicas principal, prescindiendo de una institucionalidad federal que establezca contrapesos y compromisos más estables. A la larga, los mecanismos se regulan bajo la forma de un juego de todo o nada que acaba siendo administrado por una dialéctica política interna al AMBA.

"La presidencia del BCRA, el Ministerio de Economía y la Presidencia de la República, componen el sistema de toma de decisiones económicas principal, prescindiendo de una institucionalidad federal que establezca contrapesos y compromisos más estables. A la larga, los mecanismos se regulan bajo la forma de un juego de todo o nada que acaba siendo administrado por una dialéctica política interna al AMBA."

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El federativo es considerado aquí como una diagonal que hilvana otros dos principios primarios: el republicano y el democrático. Por un lado, la cosa pública, en su abstracción y unilateralidad, expresada como regla general que contiene una racionalidad interna y se afirma en la voluntad realizada. Y, por otro, la espontaneidad del contenido que refleja una suerte de derecho natural e inmediato, expresión de un sistema articulado que va desde el interés individual al cuerpo de organizaciones sociales, familiares, comunitarias y corporativas cuya realización se afirma por su existencia efectiva.

El recientemente fallecido, Dr. José Carlos Chiaramonte, mencionaba con frecuencia que los Estados Unidos de Norte América no tienen una constitución, sino un sistema constitucional dual con una constitución formal, la de Filadelfia, y otra tácita, la constitución antigua y no escrita, que expresa una suerte de derecho natural vivo en el sentido común. Este principio filosófico constitucional cuyas raíces históricas combinan herencias tanto del constitucionalismo hispánico como del republicanismo ilustrado de la Europa noroccidental, no es exclusivo de los Estados Unidos de Norte América. Se trata de una combinación sui géneris que ha teñido a todo el continente americano en grados muy diferentes de concreción material.

El federalismo es, en este marco, un significante de alta densidad que pretende reconciliar dos ideas opuestas y necesarias para la vida moderna: república y democracia, y que aquí intentamos mostrar en su aplicabilidad sobre una de las tensiones principales del capitalismo argentino. En este contexto, es posible preguntarse si Argentina, que tiene entre su acervo histórico cultural los valores políticos del federalismo americano, será capaz de avanzar en reformas que federalicen sus instituciones de gobernanza económica. Este tipo de cambios podrían ser la diagonal necesaria para afrontar los problemas vistos aquí, permitiendo su reorientación a fin de establecer un sistema central más consistente, estable y con proyección estratégica para el largo plazo. La Argentina tiene por deuda la efectiva integración federal de sus territorios y, allí, sentar las bases de una nación de prosperidad perdurable.

Ignacio Trucco es miembro del Instituto de Humanidades y Ciencias Sociales del Litoral (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Universidad Nacional del Litoral), Argentina. Es docente de la Universidad Nacional de Entre Ríos y de la Universidad Nacional del Litoral y coordinador del área económica productiva del Centro de Estudios DEMOS (Santa Fe).

Valentina Locher es miembro de Instituciones de Estudios Sociales (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas-Universidad Nacional de Entre Ríos), Argentina. Es docente de la Universidad Nacional de Entre Ríos y de la Universidad Nacional del Litoral