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ECONOMÍA A RÉGIMEN

Tiempo de lectura: 12 minutos

Hijos no reconocidos de un desorden macroeconómico que acumula más temporadas que cualquier equipo en primera división, los regímenes de promoción o regímenes especiales por sector suelen ser siempre foco de debate. Ya sea que estemos hablando de Tierra del Fuego, del sector automotriz, de la economía del conocimiento o del muy polémico RIGI que ya tiene media sanción en el Congreso, solo por nombrar algunos muy reconocibles, la discusión sobre los recursos públicos utilizados en la promoción sectorial asoma. Ahora bien, ¿es todo lo mismo?, ¿cabe todo en la misma bolsa? Apresurarse a buscar “castas” con la mirada como un T-1000 en busca de Sarah Connor, deporte de esta época donde la suerte de sectores enteros se juega en la ruleta rusa de un “deróguese”, es engañar el criterio.

Antes de intentar definir y precisar qué es un régimen y para qué sirve, planteemos una conclusión básica pero importante: con una economía ordenada, sin acumulación crónica de inconsistencias, no sería necesario casi (atentos al casi) ningún régimen. ¿Por qué? Porque básicamente los objetivos que busca en Argentina cualquier régimen de incentivos fiscales o promocionales dirigidos específicamente a un sector pueden resumirse en dos principales. El primero, igualar la cancha de las condiciones de competencia respecto de países competidores. Y el segundo, promover una actividad o sector que reviste un carácter estratégico en el marco de un Programa de Gobierno o una idea de desarrollo productivo a perseguir. En numerosos casos, ambos objetivos confluyen.

Tomemos como ejemplo ficticio a fines intuitivos una empresa, de cualquier sector, ya sea de capitales argentinos o extranjeros, que opera en Argentina y Brasil a la vez. En Brasil, la empresa puede girar utilidades y dividendos de su actividad, no tiene problemas de ningún tipo para pagar sus insumos, tiene acceso a crédito bancario a través de una Banca de Desarrollo especializada en su sector productivo y, si bien está expuesta a ciclos macroeconómicos no exentos de shocks, los niveles de inflación, tasas y crecimiento se mantienen mayormente estables. En Argentina, no. Por mucho que al autor de este texto lo fanatice la política industrial como herramienta básica del desarrollo, hay una verdad que no admite mayor discusión: sin orden macroeconómico, no hay micro que valga.

Antes de intentar definir y precisar qué es un régimen y para qué sirve, planteemos una conclusión básica pero importante: con una economía ordenada, sin acumulación crónica de inconsistencias, no sería necesario casi (atentos al casi) ningún régimen

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De aquí se desprende que, en el camino en que una economía se ordena (para el caso argentino, el largo y sinuoso camino), si se busca atraer inversiones ya sea para desarrollar un sector clave, no perder en la competencia con un país comparable o ambas cosas, es que se calibran regímenes especiales para determinados sectores. En esencia, los regímenes dan ventajas fiscales, laborales, tecnológicas, productivas o logísticas para promover una actividad particular. Con una economía ordenada, tienden a tener lugar políticas industriales mas horizontales, o bien, enfocadas en estratégicos en sus segmentos sectoriales.

¿Es entonces la proliferación de regímenes es un indicador incontrastable de desorden macroeconómico? No necesariamente. Por su carácter estratégico, un sector, actividad o tecnología puede ser promovido desde el Estado por la importancia que reviste. Si no fuera así, ninguno de nosotros tendríamos un GPS en el bolsillo, ni sabría qué es internet, ni mucho menos un motor de búsqueda. Todas soluciones tecnológicas desarrolladas al calor del apoyo que el gobierno de los Estados Unidos dio a proyectos estratégicos tecnológicos e industriales.

En clave de ejemplo cercano y reciente, el plan NOVA Industria de Brasil lanzado hace dos meses, es una política industrial integral que destinará USD 60.000 millones en infraestructura para mejorar la competitividad, digitalización y estímulos concretos a sectores que para Brasil son clave en las décadas venideras: biotecnología e industrias de alimentación. Pasar de ser el principal productor de proteínas a un jugador de peso en el mercado de alimentos. Tan cerca y tan lejos: “This could be us, but you are playing” nos dice un ghosteado MERCOSUR.

Podríamos escribir (y seguramente lo haremos en este espacio) una columna entera sobre en qué anda el mundo en materia de política industrial, pero volvamos a lo que hoy nos convoca. Los regímenes especiales no son cotos de casta, ni soluciones mágicas. Son herramientas. Herramientas que se diseñan, calibran, aplican, deben evaluarse y en función de eso volverse a calibrar. Nacen para, si son exitosos, poder dejar de existir; su verdadero éxito es una fecha de vencimiento que no siembre rechazos, un puerto de destino. Es el propio desorden el que a veces puede confundir objetivos con herramientas. Por eso amerita desmenuzar y separar la paja del trigo. Comencemos con el “tema de la semana”, para luego poder dar una perspectiva integral.

This is hardcore

El Régimen de Incentivos a las Grandes Inversiones (RIGI) que se incluyó en la Ley de Bases y que, al momento de escribir esta columna, tiene media sanción, está para inversiones superiores a USD 200 millones (donde para tal monto destacan proyectos mineros, hidrocarburíferos, energéticos o de industrias intensivas en capital). Plantea en tres capítulos un set de beneficios para atraer inversiones que, con la macro actual, no llegarían. Ofrece estabilidad fiscal, reducciones de alícuotas en impuestos, amortización acelerada y acceso diferencial al MULC.

Los regímenes especiales no son cotos de casta, ni soluciones mágicas. Son herramientas. Herramientas que se diseñan, calibran, aplican, deben evaluarse y en función de eso volverse a calibrar

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Volvamos al principio del planteo. Contar con un régimen para atraer grandes inversiones es necesario. Necesitamos poder explotar proyectos que empujen crecimiento de sectores que corren riesgo de perder ventanas de oportunidad única (como es el caso del Litio). Incluso, aunque discutibles en varios sentidos, los beneficios en el párrafo anterior están en línea con cualquier régimen de promoción. A saber, si bien la estabilidad fiscal que plantea el RIGI es excesiva (30 años), estos esquemas suelen contemplar un congelamiento del entorno fiscal para dotar previsibilidad; varios incentivos fiscales también son usuales (el régimen de Bienes de Capital por ejemplo contempla la amortización acelerada, también la ley automotriz de 2022) e incluso el acceso diferenciado al MULC es algo que en 2021 el tándem Kulfas/Guzman promovió a través del decreto 234, que decantó en la confirmación de varias inversiones mineras y la instalación de Lamb Weston en el Parque Industrial de Mar del Plata con una inversión de USD 180 millones.

Ahora bien, ¿cuál es el gran problema con el RIGI? De sancionarse tal cual hoy está planteado, permitiría a cualquier proyecto importar sin aranceles maquinaria y equipamiento (nuevo o usado), sin establecer ninguna preferencia previa a proveedores locales. Esto es un desincentivo al desarrollo de capacidades productivas locales y federales. Sumada a la derogación de la Ley de Compre Argentino y Desarrollo de Proveedores que quedó constituida en el DNU 70/23 y el congelamiento absoluto de las ejecuciones presupuestarias del Programa de Desarrollo de Proveedores, el RIGI viene a clausurar todo tipo de oportunidad de aprovechamiento de estas inversiones por parte de la industria local. Otorga ventajas competitivas a máquinas e implementos importados y deja un escenario donde la producción local no conserva ningún margen de preferencia.

¿En donde radica la importancia de esto? El RIGI apunta mayormente a atraer inversiones en sectores vinculados al aprovechamiento de recursos naturales. La experiencia internacional y la nuestra propia, muestran que el desarrollo de estos sectores tiene su peso no tanto y no solo en su impacto en divisas o aportes fiscales, sino en su capacidad de generar demanda de sectores satelitales. Para la minería se necesitan implementos textiles, equipamientos, maquinas, tolvas, herramental. Para Vaca Muerta necesitamos válvulas y piezas de fundición, implementos metalmecánicos, maquinaria. Para la generación de energía renovable se necesitan construcciones, montajes, hidrolizadores, tubos, cables. La industria necesita industria. Y los grandes proyectos son demandantes de soluciones industriales y tecnológicas. El mejor aprendizaje para una industria local es tener roce como proveedor de proyectos así: genera capacidades y capabilidades a dentro de una empresa. Da método, asimilación tecnológica, forma profesionales, deja buenas prácticas. En numerosos casos, da capacidades a esas PyMEs para que se animen a exportar.

Y no es un capricho. Los esquemas de desarrollo de proveedores y de compras públicas o con márgenes de preferencia a producción local son básicos en países desarrollados que cuidan su política industrial. Estados Unidos, Brasil, Alemania, Corea o Israel son ejemplos de ello.

Los países exitosos en modelos de desarrollo apoyados en su riqueza natural (Noruega, Canadá, Australia, Finlandia y un largo etcétera de “los países que nos gustan”) juegan en primera porque desarrollaron capacidades propias, haciendo de la actividad de base primaria un nodo de desarrollo.

Lo que le falta al RIGI es un sentido mínimamente estratégico que se rebele de su naturaleza hija de urgencias. Se incentiva la inversión para incentivar el desarrollo de capacidades. Es decir: hay que buscar incentivar inversión de calidad, promoviendo mecanismos de transferencia tecnológica y aprendizaje.

Sin pautas de transferencia tecnológica, sin márgenes de preferencia, sin incentivo a proveedores locales, el RIGI simplemente va a ser un facilitador de negocios que no necesariamente impacten ni en el crecimiento sostenible de la economía, ni en el fortalecimiento de sus capacidades sectoriales y regionales. El mercado no ajustará solo. Justamente por ello se necesita un régimen.

Different Class

¿Qué se busca entonces de un régimen? Que desarrolle sectores, que genere empleo de calidad, que permita incrementar divisas por exportaciones, que dinamice economías regionales. En fin, que contribuya al desarrollo. En este punto es importante repasar algunos de los regímenes existentes y ponerlos bajo esta perspectiva. ¿Acaso es lo mismo el subrégimen industrial de tierra del fuego que el establecido por la ley de economía del conocimiento? ¿Qué esperamos de la industria automotriz, la biotecnología o los insumos difundidos?

En estos meses el subrégimen industrial de Tierra del Fuego cumple 50 años. Pensado como una herramienta de un Régimen mayor, abonaba a la importancia estratégica de desarrollar población estable en el extremo sur, objetivo exitosamente cumplido. Pasado el tiempo, amerita una revisión. Los beneficios que hoy consagra el Régimen no incentivan ni premian la agregación de valor y la orientación exportadora y la Provincia no ha logrado una verdadera autonomía económica. Las ventajas impositivas (crédito fiscal retenido, insumos exentos de IVA y aranceles, lo más importante) generan entornos de competitividad diferenciada entre fábricas en la isla y otras en el continente sobre sectores de baja agregación de valor, de balanza comercial marcadamente negativa y que en la práctica reportan beneficios a pocas empresas con limitada capacidad de generación de empleo. El sesgo del régimen con su política arancelaria favorece el valor agregado extranjero, favoreciendo actividades de baja complejidad (básicamente ensamble) en la isla. Según datos de FUNDAR, este esquema implica un no cobro de impuestos por parte del Estado Nacional que asciende a USD 1.077 millones, el equivalente a un 40% de la AUH. Un monto de subsidio considerable cuyo problema está mas hoy en la aplicación que en su volumen.

¿Qué se busca entonces de un régimen? Que desarrolle sectores, que genere empleo de calidad, que permita incrementar divisas por exportaciones, que dinamice economías regionales. En fin, que contribuya al desarrollo

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Sobre este régimen en particular, hay numerosas propuestas de cambio, en virtud de orientar a la Provincia hacia actividades mas rentables, provechosas y plausibles de desarrollarse en la isla. Amén de tropiezos estratégicamente erróneos como el rechazo de la legislatura fueguina a la acuicultura de salmón (negocio que del otro lado del Beagle ya se ubica en el top 3 de exportaciones chilenas al mundo), hoy hay bajos incentivos en la Provincia a diversificar o profundizar nuevos caminos[1]. En este espacio no se propone una discusión sobre la importancia de la existencia de un Régimen en la isla (que es muy necesario de hecho), sino en la recalibración de objetivos, estrategias y herramientas, para que tenga sentido económico y desarrollista en una idea de país integrado.

Otros recientes cuestionamientos han tenido lugar esta semana sobre la ley de economía del conocimiento, particularmente en la alocución de la ex Presidenta Cristina Fernández, quien hizo hincapié en los beneficios que perciben las empresas de mayor porte adheridas al régimen de dicha ley. No obstante, en este caso, como en espejo, se ve lo contrario a lo observable para Tierra del Fuego. Vayamos a detalle paso a paso.

En primer lugar, repasar: La Ley de Economía del Conocimiento establece como beneficios para las empresas que se adhieren tres grandes herramientas: un bono fiscal (para pagar impuestos nacionales) equivalente al 70% de las contribuciones patronales, el cual puede llegar a 80% si se contratan mujeres, beneficiarios de planes sociales o personas con discapacidad. A su vez, las empresas exportadoras pueden usar este bono para pagar ganancias. Por otro lado, el régimen comprende exenciones en ganancias por hasta el 60% (según tamaños de empresa) y, por último, comprende una exención de derechos de exportaciones para las que hacen ventas externas de servicios basados en el conocimiento. Los beneficios tienen un plazo máximo de 10 años y deben ser revalidados cada 2 años.

¿Por qué es necesario esté régimen y que efectos tiene? Los servicios basados en el conocimiento son un sector de altísimo dinamismo cuyo principal valor está en los recursos humanos calificados. Dos expresiones de la falta de orden macro, como lo son el cepo y la brecha cambiaria, vuelven poco competitiva las condiciones de desarrollo de este sector respecto de países competidores como Colombia, Uruguay, México o Brasil. La disputa no es solo por clientes, sino por trabajadores que, en muchos casos, pueden trabajar de forma remota desde cualquier lugar del mundo. Por ende, contar con los mejores recursos, formados en universidades locales, se vuelve una competencia desventajosa ante la oportunidad para muchos profesionales de cobrar eludiendo cepos y brechas.

Este punto no se extingue solo en ello. De la misma manera, el entorno macroeconómico dificulta las exportaciones sectoriales. Argentina exporta cerca de USD 8.000 millones en servicios basados en el conocimiento, mientras que países como Polonia o Rumania alcanzan los USD 30.000 millones. Este gap no tiene porque darse de esta forma tomando en cuenta el potencial, capacidades y talento que demuestra Argentina en este segmento. En esta línea, según datos de Argencon, se observa que Argentina, si bien ha exportado más en los últimos años, ha perdido terreno en las exportaciones globales (y en las latinoamericanas), consecuencia de las oscilaciones macroeconómicas.


Es decir, aquí vemos un sector con potencial enorme de crecimiento, en donde la creación de un régimen que iguale condiciones (Ley de Software en 2004 y luego Ley de Economía del Conocimiento en 2019 y reversión en 2021) respecto de competidores permite que ese crecimiento no se estanque. Aun más, arroja previsiones y proyecciones de recuperación de los esfuerzos fiscales. Un informe de Argencon indica que, una vez cumplidos los 10 años de la ley, con las perspectivas de crecimiento que se manejan para el sector en Argentina, los ingresos fiscales al tesoro nacional serán de USD 1.000 millones (a razón de $175 de recaudación por cada $100 destinados al régimen).

El hecho de que las empresas más grandes tengan mayor representatividad en los beneficios de la ley guarda relación con el hecho de que son las que mayor cantidad de empleados van contratando, en virtud de esa igualación de condiciones. En resumen, para el caso de este sector se verifica que se reúnen los dos objetivos principales que persigue un régimen: igualar la cancha respecto de competidores y promover un sector estratégico con mucho potencial de crecimiento.

Otro ejemplo de régimen que va cambiando su dinámica respecto de objetivos estratégicos es el automotriz. En un complejo que tuvo una verdadera revolución de escalas en el período 2003-2007 y que llegó a su récord de producción de unidades en 2011; su maduración sectorial fue implicando un desbalance, en la lógica MERCOSUR, bajo al cual el sector sostiene un déficit comercial crónico, sumando autos terminados y autopartes, de USD 4.500 millones promedio anual en los últimos 15 años. En virtud de ello, los regímenes automotrices ameritaban una revisión que tuvo lugar en la ley promovida en 2022 bajo tres premisas claves: 1) buscar la radicación de modelos exclusivos, 2) de orientación exportadora y 3) con la mayor integración de partes nacionales posibles.

El esquema de beneficios aprobado en 2022 consistía en igualar muchas condiciones fiscales de las empresas respecto de Brasil e, incluso, del gran competidor del MERCOSUR en este segmento, México. Entre los principales elementos del régimen destacan la devolución de IVA, amortización acelerada y derecho de exportación del 0% para las exportaciones incrementales (esquema ya incluido por decreto en 2020 y que tuvo buen impacto en las ventas externas del sector).

La efectividad de un régimen no depende del tamaño de las empresas beneficiarias, ni de cómo nos caen los beneficiarios. No depende tanto de la naturaleza de los beneficios ni de su erogación o costo asociado a los primeros pasos del régimen. No. Depende de la estrategia bajo la cual es concebido

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Pendiente aún queda la discusión en el Congreso de una Ley de electromovilidad, que es la llave estratégica para pensar que tipo de industria automotriz tendrá la Argentina a partir de 2040. Porque eso se tiene que pensar hoy, aunque nos obstinemos en distraernos con otras discusiones como, por nombrar algo arbitrariamente, la referente a la importancia de la universidad pública, que parecía estar saldada.

Podríamos detenernos una columna entera en el sector automotriz y sus desafíos. La permanente revisión y calibración de sus regímenes de beneficios responde a que las estrategias son dinámicas y buscan mejorar el alcance de objetivos cuando quedan desactualizadas. Los resultados, que mejoraron hasta 2023, por ahora, en este caso, están abiertos.

What we do for an encore

La efectividad de un régimen no depende del tamaño de las empresas beneficiarias, ni de cómo nos caen los beneficiarios. No depende tanto de la naturaleza de los beneficios ni de su erogación o costo asociado a los primeros pasos del régimen. No. Depende de la estrategia bajo la cual es concebido. Así como una llave no abre cualquier puerta por el hecho de ser llave, una herramienta de política económica o productiva no puede pensarse de manera aislada a su entorno.

Si la consagración de un régimen es meramente reactiva o al servicio de oportunidades de negocio efímeras, su efectividad será baja, su impacto en el crecimiento algo muy menor y su huella en el entramado productivo nula. En cambio, si está al servicio de un norte de política industrial, una idea de qué queremos producir y para qué, qué mercados queremos ganar y potenciar en función de nuestras ventajas comparativas y su capacidad de eslabonamientos, su historia tiene más chances de ser otra.

Un régimen puede cambiar sus herramientas en el tiempo, al calor de como cambien sus objetivos o del ritmo de cumplimiento de los estipulados originalmente. Lo que no puede es encerrarse en elementos que se pretenden perennes cuando todo cambia alrededor.

[1] Una de las mejores propuestas de reconversión fue la elaborada por FUNDAR, publicada el año pasado, en un equipo de trabajo liderado por Juan Carlos Hallak, la cual puede profundizarse aquí: https://fund.ar/serie/tierra-del-fuego/

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